Strukturendring: Helbredelse eller forbannelse?
Av Peggy Antrobus
Artikkelen er basert på utdrag av en artikkel som opprinnelig ble utgitt i Bulletin of Eastern Caribbean Affairs, mars/april 1990
Artikkelen er oversatt av Johan Petter Andresen.
Peggy Antrobus er lærerkoordinator, kvinne- og utviklingsenheten, Extra Mural Departement, University of the West Indies, Cave Hill, Barbados,
og generalkoordinator for Utviklingsalternativer med Kvinner for en Ny Tid (DAWN)
Se også kommentar fra Johan Petter Andresen
Man må bruke kjønnsanalyse om det skal bli virkelig utvikling som også kommer de karibiske kvinnene til gode.
Når vi i dag fokuserer på kvinnens rolle i utviklinga blir vi konfrontert med noen harde fakta om våre utviklingsstrategier. Dette henger sammen med den oppmerksomhet man har fått om virkninger av strukturendringspolitikken på utsatte grupper. Strukturendringspolitikken har blitt mirakelkuren for våre økonomiske problemer. Den har faktisk blitt synonym med utvikling, til og med med økonomisk omdanning.
I denne kjønnsanalysen av strukturendringspolitikken håper jeg å få demonstrert hvorfor kjønnsanalyse (av makroøkonomisk politikk, så vel som mikronivåprosjekter og sektorprogrammer) må være et viktig spørsmål for planleggere og utviklingsarbeidere. Og ikke bare en marginal eller tilfeldig aktivitet. Faktisk er den en forutsetning for effektiv analyse.
Da jeg begynte arbeidet med å analysere virkningene av strukturendringspolitikken på kvinner, argumenterte jeg med at de representerte politiske linjer som ikke tok kvinner i betraktning. I dag er jeg overbevist om at strukturendringspolitikken gjør mer enn bare å se bort fra kvinner, den er faktisk basert på en kjønnsideologi som betyr intens utbytting av kvinners tid og arbeidskraft. Det er feil det vi blir lært på økonomikursene, om at det finnes teorier uten verdier. Det er svært viktig at politikerne og planleggerne ser de underliggende forutsetninger og fordekte fordommene i sin politikk, dersom man ønsker at politikken skal ha den ønskede virkningen.
Strukturendringspolitikk og kjønnsanalyse
Det er gjerne to elementer i strukturendringspolitikk: innstrammingstiltak som har som målsetting å senke forbruket, og tiltak som har som målsetting å stimulere produksjonen. I virkeligheten overlapper de hverandre, sånn som når det gjelder Jamaica 1981-86, der den politiske pakken fokuserte på en omfordeling av offentlige utgifter vekk fra sosiale tjenester (som ble definerte som «ikke-produktive») og over til politiske tiltak som man antok ville stimulere produksjonen. Denne bestemte formen for økonomisk vekst er en eksportorientert produksjon basert på utenlandske investeringer. Denne eksportfokuserte utviklingsmodellen og antakelsen om at fordelene ved økonomisk vekst vil dryppe ned på de fattige er ikke ny. Det som er nytt, er forståelsen av at omfordelinga av statens utgifter betyr så og si å gå bort ifra utviklingsmåla til regjeringene som har som sine uttalte forpliktelser å bedre forholda for befolkninga i området; og at disse måla har blitt erstatta av forfremmelsen av den forfeila modellen som likestiller økonomisk vekst og utvikling, og som undergraver de framskritt som ble tatt på syttitallet. Kort sagt, det ser ut som om vi har skrudd klokka tilbake for å støtte en utviklingsmodell som setter interessene til den internasjonale kapitalen over interessene til flertallet av det karibiske folket.
Strukturendringspolitikken har sin største virkning på husholdningsnivået
Det finnes minst fem grunner til hvorfor kjønnsanalyse er viktig:
- Den gir oss mulighet til å dekke gapet mellom makroøkonomisk analyse og politikk og erfaringene på mikronivået til lokalsamfunn og husholdninger – i det virkelige liv.
- Den synliggjør koplinga mellom reproduksjon og produksjon – en kopling som forklarer hvorfor det ikke er mulig å skille de to uten at begge tar skade.
- Den beskriver de avgjørende koplingene mellom samfunnsmessige, kulturelle og politiske realiteter og økonomiske valg, og alle virkningene av disse valga.
- Den avslører begrensningene til både nyklassisk og marxistisk økonomi – og mønstrene som gir disse.
- Den viser spor til en alternativ vei til en utviklingsmodell som er holistisk, humanistisk, aktiviserende og bærekraftig – som plasserer menneskene i senter.
Før jeg utvikler disse argumentene videre, må jeg nevne kort rollen til kvinnene i den karibiske utviklinga. Ettersom det finnes et vell av fakta om emnet, vil jeg bare minne dere på at kvinnene utgjør litt mer enn 51 prosent av befolkninga i de karibiske landa; kvinnene er nøkkelaktørene i jordbruk, produksjon, salg og foredling av mat; som helse og utdanningsansvarlige og andre tjenester, både innafor og utafor de formelle økonomiske sektorene; i fabrikkindustri og tjenester i de formelle økonomiske sektorer; og i den uformelle sektoren der deres aktiviteter representerer et kreativt svar på mangelen på muligheter til en utkomme i de formelle økonomiske sektorer. Likevel utgjør kvinnene flertallet av de arbeidsløse og fattige.
Dekke gapet mellom makro- og mikroanalyse
Strukturendringspolitikken har sterkest virkning på husholdningsnivå. Det er her at den påvirker folks helse, ernæring og intellektuelle utvikling, og deres psykologiske holdning til arbeid.
Det overveldende flertallet av karibiske kvinner har rollen som dobbeltarbeidende med husholdningsoppgaver (samfunnsmessig reproduksjon) og arbeider utenfor husholdninga (produksjon) for å møte sine familieforpliktelser. Det er også viktig å forstå at for kvinner er produksjons- og reproduksjonsrollene vevd inn i hverandre. Mengden tid som er brukt i løpet av en dag på husholdningsoppgaver er tid som ikke kan brukes på arbeid utafor husholdninga. Dette gjelder spesielt for fattige kvinner – faktisk blir kvinners erfaringer formidla gjennom klassen. Jo fattigere kvinnen er, jo færre ressurser har hun og jo mindre tilgang har hun til tjenester som vann, transport, helsetjenester og skoler. Jo mer tid hennes rolle tar i samfunnsmessig reproduksjon, jo mindre tid og krefter har hun til avgjørende inntektsgivende aktiviteter.
Kopling av reproduksjon og produksjon
Dessverre blir verdien til «husholdningsoppgavene» sjelden erkjent av politikere og planleggere og, ofte, heller ikke av kvinnene. For å kunne vurdere virkningene av strukturendringspolitikken på våre samfunn og økonomier er det avgjørende at man erkjenner koplinga mellom de to rollene.
For å undersøke disse koplingene er det tjenelig å skille mellom forbruks- (nedskjæringer i sosiale tjenester, devalueringer, fjerning av subsidier) og produksjons- (fremme av eksportorientert produksjon) aspekter ved strukturendringspolitikken. Deretter må vi undersøke hvordan denne politikken er i strid med kvinnenes interesser og endelig hvordan den er negativ for sjølve utviklinga.
På forbrukssida blir kvinnene ramma på tre måter av nedskjæringene i de sosiale tjenestene: ved at deres tilgang på ressurser svekkes (da kvinner dominerer i de sektorene som kuttes); dårligere tilgang på tjenester av avgjørende betydning for utførelsen av deres oppgaver i hjemmet; og ved at den tida som må brukes til å fylle de hullene som nedskjæringene forårsaker må økes.
På produksjonssida finnes en modell basert på eksportorientert produksjon der eksportproduksjonssoner baseres på billig kvinnelig arbeidskraft. I jordbruket blir ikke-tradisjonelle eksportavlinger fremma. Dette setter i fare kvinnenes rolle i jordbruket, da det undergraver matproduksjonen for det lokale markedet – et område der kvinnene dominerer, både som produsenter og som selgere.
Endringspolitkken har også samme negative virkning på sjølve den sosioøkonomiske utviklinga. De samfunnsmessige konsekvensene av denne politikken blir formidla gjennom kjønnsrollenes sosiale konstruksjon: da kvinnene har hovedansvaret for omsorg spesielt av barn, de sjuke og de eldre – det er kvinnene som må dekke gapene når det skjæres ned i helse, utdanning og velferd.
Men kvinnene deltar også i produksjonsaktiviteter, og for at de skal kunne arbeide effektivt må de ha støtte i forbindelse med sine tradisjonelle oppgaver (i reproduksjonssfæren). Når det skjæres ned på tjenestesida blir det vanskeligere for kvinnene å greie begge sin roller, og både produksjon og reproduksjon lider som et resultat av dette. Et typisk eksempel: den produktive kvinnebonden blir alvorlig belemra av krava som stilles til hennes hjemmerolle. Dersom oppgavene blir større på grunn av nedskjæringer i sosiale tjenester, vanskeligere adgang til vann, transport eller strøm, da kan hun ikke være så produktiv som når hun får støtte fra disse tjenestene.
Produksjon er ikke bare en funksjon av kapital, teknologi og markedstilgang men også av de fysiske, intellektuelle og psykiske evnene til arbeidskraftstyrken. Disse blir til i den samfunnsmessige reproduksjonens sfære – kvinnenes sfære.
Begrensninger i nyklassiske og marxistiske paradigmer
Ved å fokusere på de samfunnsmessige forhold mellom kvinner og menn hjelper kjønnsanalyse til å bryte ned tvedelinga av privat – offentlig livsførsel, husholdninga og økonomien, individer og lokalsamfunn, personlig og politisk, det rasjonelles og følelsenes rike. Verken det dominerende/liberal/ekvilibriske eller det alternative/radikale/konfliktparadigmet erkjenner de dialektiske forhold mellom disse virkelige sfærene.
Alternative veier
Kanskje er det best å begynne med å undersøke den typen motsigelse som ofte er til stede i politikk som blir laga uten hensyn til kvinner/kjønnsroller. Unicef var den første store internasjonale organisasjonen som undersøkte de samfunnsmessige følger av strukturendringspolitikken på utsatte grupper, og anbefalingene tar sikte på å gi denne politikken et «humant ansikte». Unicef er helt sikkert seriøs i sin ønske om å hjelpe regjeringene å «beskytte de utsatte» samtidig som den fremmer vekst. Men en av dens anbefalinger er: etter å ha estimert at «minst 75 prosent av alt helsearbeid skjer i familien», går rapporten inn for å fremme sjølhjelp (dvs. å skifte ansvaret over på «familien») som en måte å fremme «fullgode og effektive» sosiale tjenester på. Den erkjenner at «en slik innfallsvinkel kanskje vil øke tidskontoen for kvinnene», men den «vil bety svært lave pengeutgifter for husholdningene; og vil føre til innsparinger for offentlig sektor …»
Når vi ser på denne uttalelsen i lys av en situasjon der tredve til førti prosent av husholdningene ledes av kvinner, og der så å si alle disse husholdningene hører til den fattigere delen av vårt samfunn. Og når vi veit at kvinnenes inntekter utgjør en viktig andel av «husholdnings»-inntektene, da blir motsigelsen klar: ved å bruke orda «familie» og «husholdning» dekker anbefalinga over det faktum at det er kvinnene som tar vare på de sjuke medlemmene av husholdet; og i de fattigere husholdningene er det de sammme kvinnene som står for lønnsinntekten. Dersom disse kvinnene må bli hjemme for å passe de sjuke, kan de ikke samtidig ha lønnsinntekt. «Pengeutgiftene for husholdninga» kan være langt fra lave: de kan representere dens totale inntekt!
Hva innebærer denne analysa for planleggerne, spesielt de som tar alvorlig på de uttalte forpliktelsene til våre regjeringer – og institusjoner – med målsettinger om likhet mellom kjønna og den fulle «integrasjon av kvinnene i utviklinga»? Jeg tror at planleggere og folk som er opptatt av å fremme utvikling og å beskytte kvinnenes interesser, kan gjøre tre ting. For det første kan vi prøve å forstå koplinga mellom kvinnenes produksjonsmessige og reproduktive roller, ved å unngå å legge flere byrder på de som forventes å være «produktive». Vi må erkjenne at å legge for mange byrder på kvinnene vil undergrave effektiviteten og krafta til politikken på både det økonomiske og det sosiale området, fordi hvis kvinnenes reproduktive roller blir undergravd blir også samfunnets produktive kapasitet undergravd.
For mange byrder på kvinnene vil undergrave den økonomiske utviklingspolitikken
For det andre kan vi, når vi planlegger utviklinga, erkjenne at kjønn er en avgjørende variabel. Kjønnsanalyse bør være en sentral del av planleggingsprosessen, der man tar i bruk de analytiske redskapene som er utvikla for å sikre at kvinnenes behov blir tatt med i beregninga.
Mange retningslinjer og sjekklister, analytiske rammeverk og treningsprogrammer er utvikla i denne forbindelse. Vi kan lære oss å bruke dem i vårt arbeid. Samtidig må vi se begrensningene til disse tekniske redskapene. Etter å ha gjennomgått erfaringene fra mine egne programmer, der vi har lagt stor vekt på å bevisstgjøre sentrale politikere, planleggere og program/prosjektledere – og der vi kan oppsummere stort sett nedslående resultater – må det reises flere spørsmål. For eksempel: er disse svake resultatene et resultat, ikke så mye på grunn av de tekniske svakhetene til redskapene, men heller forårsaka av sterke ideologiske fordommer innebygd i planleggingsprosessen – både med hensyn til klasse og kjønn?
Kanskje er den viktigste virkninga av kjønnsanalyse at det fører til at det reises grunnleggende spørsmål om sjølve utviklinga
Er det ikke nå på tide at planleggere erkjenner at vi lever i en verden som hverken er politisk eller ideologisk nøytral, eller fri for verdier; og at utviklingsprosessen sjøl er grunnleggende politisk, og ikke bare teknisk? Når det er ressursmangel er det den relative makta til de ulike gruppene i vårt samfunn som avgjør fordelinga.
For det tredje må vi forstå at det er brukerne av tjenestene som best kan avgjøre hvordan disse kan reorganiseres for å gjøre dem mer effektive. Dette kan gjøres ved å gi de kvinnene som blir mest påvirka (ikke kvinner som profesjonelle lærere, sjukepleiere og sosialarbeidere, til tross for at disse kan være de samme kvinnene!) anledning til å avgjøre prioriteringene, og hvilke tjenester som må beskyttes: de som er viktigst for å opprettholde livet og håpet.
Praktiske og strategiske interesser
I denne sammenhengen må vi klare å skille mellom kvinnens praktiske og strategiske interesser og behov som kjønn. De praktiske kjønnsmessige behova er de som kan utledes fra de «konkrete forholdene i kvinnenes erfaringer, ut fra deres kjønnsmessige posisjon innafor den seksualiserte arbeidsdelinga, og å få innsikt i deres praktiske kjønnsinteresser for menneskelig overlevelse». De fleste programmene som regjeringene har igangsatt faller i denne kategorien. Men mens disse programmene imøtekommer viktige behov, tar de ikke opp hansken når det gjelder kjønnsundertrykkelse. De fremmer heller ikke kampen for en mer human verden. De tilfedsstiller heller ikke strategiske kjønnsbehov – de som blir «formulert gjennom analysen av kvinnens underkastelse under mannen» og der det fokuseres på endringer av maktforholdene mellom menn, staten og kvinner.
Det kritiske spørsmålet er: er det mulig å tilfredsstille strategiske behov samtidig med praktiske behov? En konklusjon er at til og med praktiske framskritt i ernæring, utdanning og boforhold lett blir reversert dersom man ikke er oppmerksom på det strategiske behovet for å gi kvinner en stemme i forbindelse med de avgjørelsene som påvirker deres liv på en så direkte måte.
Gitt begrensningene til de analytiske rammeverkene og de tekniske retningslinjene, så vel som til de ansatte som arbeider innafor de systemene som innfører og utfører politikken, kan kjønnsanalyse kanskje ha som størst virkning at det reises grunnleggende spørsmål om sjølve utviklingsprosessen. For det andre kan våre prosjekter utformes slik at flere avgjørelser gis til dem som bruker tjenester. Dette vil i det minste hjelpe å sikre at de framskritt (ved å møte praktiske kjønnsbehov) som har blitt oppnådd gjennom prosjektet ikke undergraves når de finansielle ressursene ikke lengre er tilgjengelige.