Ukategorisert
av Reidun Heiene
Kritikerne har krevd at WTOs ansvarsområde må reduseres: «No new round, – turn around!» «Our world is not for sale. WTO: Sink or shrink!» I stedet ble en utvidelse av WTO vedtatt. USAs forhandlingsleder sa at «WTO har fjernet skampletten fra Seattle».
Tankene gikk til de mange fattige mennesker verden over som fortviler over WTO, og den internasjonale miljøbevegelsen uten mulighet til å påvirke prosessen. Det virket fåfengt å drive lobbying. Den norske delegasjonen var svært tilgjengelig for medier og frivillige organisasjoner, for å imøtegå kritikken om manglende demokrati. WTO later som om «demokrati» er det samme som «tidlig innsyn». Konferansehotellet var en festning omgitt av antiluftskyts, tungt bevæpnet militære og politi. Man trengte 30.000 kroner til reisen og adgang til konferansen for å komme. Flokker av hvitkledde sikkerhetsvakter og medhjelpere på alle hjørner sørget for at vi kom dit vi skulle og ingen andre steder.
Det eksisterte en skjør allianse mellom de frivillige organisasjonene og de fattige lands regjeringer. Disse regjeringene krevde i Doha stans i utvidelsen av WTO-regelverket. Men de står ofte på WTO sin sine når det gjelder miljøsaker og fattigdom. Derfor utfordret de aldri WTOs grunnprinsipp: Gradvis og økende liberalisering på alle områder (bortfall av statlige reguleringer). Derfor gav de opp kampen når presset ble stort. Mange av dem har eierandel i den internasjonalt orienterte delen av sitt lands næringsliv. De har for stor interesse av «business as usual».
Etter et råkjør mot de fattigste landene fikk de rike land oppfylt nesten alle sine krav. Det ble bestemt at en ny forhandlingsrunde skulle starte. Det ble vedtatt forhandlinger om fem av de seks nye temaene fattige land hadde nektet å forhandle om. Det starter en «minirunde» umiddelbart, mens arbeidsgrupper forbereder resten av temaene til forhandling etter neste ministerkonferanse om to år.
Det forhandles allerede om landbruk, TRIPS (patentregelverket) og GATS (tjenesteregelverket) i henhold til eksisterende avtaler. Man tar sikte på nye forpliktende avtaler i WTO innen år 2005. USA og EU så det hele som en historisk seier. Norske delegater sa også at ministererklæringen er gunstig for oss.
De nye forhandlingene skal defineres og styres av en ny komite i Genève (Trade Negotiating Committee). Forhandlingene skal være en enhetlig prosess, dvs. en «runde» fram mot 2005. Det har årlig vært ca. 3000 møter i Genève, noe som favoriserer land med store delegasjoner. Uganda har for eksempel en representant, mens de 29 fattigste landene periodevis har hatt en representant på deling. Det forventes en kraftig økning i antall møter når de nye arbeidsgruppene kommer på plass.
Effektene av dagens regelverk fra 1994 er ennå ikke synlige, fordi en regel først blir tydelig når saker blir behandlet i WTOs tvisteløsningspaneler. Her er bare få saker ferdigbehandlet. I tillegg er det noen effekter som først vil vise seg når overgangsperiodene går ut. For en oppsummering av WTOs struktur og temaer som allerede forhandles, se ForUMs temaark om WTO på www.global.no (under WTO/introduksjon).
Forhandlingene på innsiden
Forhandlingene ble fordelt i 6 arbeidsgrupper skulle løse kontroversielle temaer. Disse var gjennomføring av eksisterende avtaler, landbruk, TRIPS, regler og antidumping, investeringer og konkurranse, samt miljø. En «Comittee of the Whole» (COW) hvor alle 142 land var representert, førte prosessen omkring ministererklæringen i sin helhet, så det var der avsluttende forhandlinger ble ført.
Mange fattige land sa at de ikke ville godta forhandlinger om nye temaer. I stedet ville de at rike land gjennomfører og oppfyller sine forpliktelser i eksisterende avtaler («implementering»). Mange rike land har nemlig ikke åpnet sine markeder slik de har forpliktet seg til. Disse sakene har skapt turbulens i WTOs hovedkvarter i Genève det siste året.
Land som motsatte seg nye temaer, var blant annet India, Pakistan, gruppen av afrikanske og karibiske land og de minst utviklede landene. De utgjør rundt 80 land; dvs. over halvparten av landene i WTO. Det gikk rykter om at de i Doha ble utsatt for sterkt press og løfter om økonomisk støtte eller trusler om frafall av bistand.
Men de gav tidlig signaler om at de ikke ønsket å blokkere en ny forhandlingsrunde. De sa at det var manglende forhandlingskapasitet, ikke manglende vilje, som gjorde at de sa nei til nye temaer. Tanzanias hovedforhandler sa på en pressekonferanse nest siste dagen at det ikke under noen omstendighet ville bli aktuelt å bryte forhandlingene. Han sa at de fattigste landene hadde mer bruk for WTO enn de rike landene. Dette står i sterk kontrast til holdningene til viktige grasrotbevegelser i mange av de fattige landene.
Det var to ganger lagt fram utkast til ministererklæring på forhånd, hvor flere nye temaer var foreslått. Dette hadde ført til raseri hos flere fattige land. Det ble stilt spørsmål om det var lovlig at hovedrådet sendte ut en så kontroversiell tekst. WTO avviste dette med at slikt har vært gjort tidligere og dermed har presedens.
Den norske delegasjonen kommentere saken med at det ikke er uvanlig å uttrykke raseri underveis i forhandlinger; at bruk av sterke formuleringer kan være et taktisk trekk. Det faktum at et slikt utkast eksisterte, økte sjansene for å nå målet i Doha. Teksten endret seg litt fra dag til dag, men den var i innhold og oppbygning svært lik teksten som var sendt ut på forhånd.
I Seattle var det mye kritikk av lukkede møter med få land («green room»-prosesser). Denne typen møter fant også sted i Doha, selv om man prøvde å legge mye til COW for å unngå kritikk.
De norske forhandlerne kunne ikke forstå at lukkede møter er noe å henge seg opp i. «Alle internasjonale forhandlinger er slik,» forklarte de overbærende. De forsikret oss at alle ble like mye hørt, at man forhandlet inn mot et «midtpunkt» hvor alle hadde gitt og tatt omtrent like mye. Forhandlinger er nødvendigvis hemmelige, fordi man bare gir litt som en del av en pakke. Man vil tape på forhånd hvis man offentliggjør hvilke forhandlingskort man har på hånda, eller hvilke sekundærposisjoner man vil ta hvis en strategi ikke lykkes.
Frivillige organisasjoner kritiserte utvelgelsen av de seks arbeidsgruppelederne. De var plukket ut blant land som på forhånd signaliserte ønske om en ny runde. I tillegg til «green room»-prosesser hadde vi fått «green men» utvalgt for å lede dem. De norske forhandlerne mente ikke at utvelgelsen var kritikkverdig. En av dem kommenterte lattermildt at «hvis de frivillige organisasjonene ikke har mer å beskjeftige seg med, altså, da …»
Det var et tankekors at vi som kritikere endte med et fokus på prosessen, ikke innholdet i det som skjedde.
Norges hovedforhandler i Genève hadde fått så godt rykte som konstruktiv brobygger i WTO at han ble takket spesielt i åpningstalen på konferansen.
Den nest siste dagen ble Norge med blant ca. 30 land som ble innkalt rundt midnatt av ledelsen i WTO til et møte. Her ble det mint om tidspresset. Landene ble bedt om å gå bort fra sine primærstandpunkter og definere sin «smertegrense» innen forskjellige temaer. Det meste var allerede på plass. Det syntes da å være bare et titalls kontroversielle formuleringer i en tekst på 52 lange paragrafer.
De fem nye temaene er:
- Forholdet mellom WTO og internasjonale miljøavtaler, samt handel med miljørelaterte varer og tjenester.
- Investeringer, med sikte på å fjerne hindringer for investorer og store selskaper som etablerer seg i andre land.
- Konkurranse, med sikte på like regler i alle land vedrørende konkurranse mellom selskaper av privat eller statlig natur.
- Innsyn i offentlige innkjøp.
- Forenkling av regler og skjemaer knyttet til import, transitt og eksport (handels-facilitering).
Mange land, inkludert USA, ønsket en ny runde med noen få nye temaer. Viktigst var fire temaer som ble avvist av u-landene i Singapore i 1996: Investeringer, konkurranse, offentlige innkjøp og handels-facilitering. OECD-landene satset hardt på Singapore-temaene. Deres transnasjonale selskaper vil dra fordel av regler som hindrer statlig regulering når de investerer og etablerer seg i andre land.
I tillegg ønsket de miljø- og arbeiderstandarder til forhandling. Fattige land ønsket ikke de to siste, fordi de frykter «selektiv proteksjonisme» – at rike land skylder på dårlige produksjonsforhold der de har egeninteresse av å nekte import. Frivillige organisasjoner er skeptiske på grunn av at forhandlinger i WTO om disse temaene kan gi bindende regler i favør av de store selskapene, i stedet for sikring av miljøet og reelle arbeiderrettigheter. Miljø, men ikke arbeiderstandarder, kom inn som nytt tema til forhandlinger.
EU og noen få andre land ønsket bortimot 20 nye temaer. Dette skyldes nok at EU kjemper for å få beholde sin landbruksstøtte og trenger andre «kort» å gi i forhandlingene, samt at landene er forskjellige, og alle må få noen ønsker oppfylt for å godta EUs helhetssyn.
Innholdet i ministererklæringen
Ministererklæringen er politiske vedtak på ministernivå. Den binder forhandlerne i WTO, som ofte er jurister og byråkrater, for årene som kommer. Derfor var tautrekkingen hard om innholdet i ministererklæringen. For den fulle teksten og analyser av den, se www.wtowatch.org. For noen temaer er det tekniske språket så spesielt at en forklaring trengs. I andre sammenhenger er språket greit for eksempel «miljø», men kritikerne sier at dette ikke må forhandles i WTO hvor økonomiske interesser så ofte overstyrer alle andre hensyn. I det følgende kommenteres temaene knyttet opp til de enkelte paragrafene for de mest debatterte sakene.
Introduksjon (pre-ambulary language) pkt. 1-11: Dette er ikke juridisk forpliktende.
Implementeringsrelaterte saker, pkt. 12: Norge tok våren 2001 rollen som brobygger ved å dele disse inn i enkle eller konfliktfylte saker, slik at landene kan godta nye forhandlinger uten at de vanskeligste spørsmålene er løst.
Det skal forhandles om implementering. Noen av disse sakene skal tas opp relativt raskt, mens de resterende skal defineres i den nye «Trade Negotiation Committee». Norges hovedforhandler i Genève mente at denne paragrafen var gull verdt for de fattige landene, men at få skjønte det ennå.
Landbruk, pkt. 13-14. Her er forhandlinger i gang siden våren 2000, i henhold til WTOs prinsipp om gradvis økende liberalisering. Landbruk regnes som svært kontroversielt. Rike og fattige land begge kjemper om markedsadgang og vil samtidig beskytte sine egne produsenter.
En sterk pressgruppe i WTO er Cairns-gruppen (blant annet Australia, Argentina, Uruguay, Canada), som kjemper for full markedsadgang i alle land for matvarer og fjerning av alle subsidier. Norge har i disse sakene støttet seg på EU og Japan som ønsker et «multifunksjonelt» landbruk, dvs. at det skal være lov til å ta samfunnsmessige hensyn utover matvarebehovet.
Doha-teksten innebærer ikke plutselige endringer, så sant retningen på endringene er som før. Likevel presiseres det at det skal arbeides fram mot «fundamentale reformer» i dagens produksjon for å unngå restriksjoner og forstyrrelser i matvaremarkedet. Landene skal imidlertid kunne be om å få ta ikke-handelsmessige hensyn underveis. Særlig vanskelig var det for EU å godta en formulering om at man tar sikte på å fase ut eksportsubsidier, som EU har mye av.
Aktørene ved forhandlingsbordet kjemper for økt handel, ikke for småskalaproduksjon eller økologisk fornuftige produksjonssystemer. Alliansene går på kryss og tvers innenfor og utenfor WTO.
Tjenester (GATS) pkt. 15: Her er forhandlinger i gang siden våren 2000, i henhold til prinsippet om gradvis økende liberalisering. Temaet regnes som lite kontroversielt i WTO, til tross for store folkelige protester både i rike og fattige land. Kritikerne frykter konsekvensene av konkurranseutsetting i alle land innen viktige områder som helse, utdanning, energi og vannforsyning.
Markedsadgang for varer som ikke er landbruksvarer, pkt. 16: Her åpnes for nye forhandlinger om en del varekategorier som bare summarisk er en del av de gamle avtalene. Fattige land frykter krav om redusert toll, som kan bety tapte arbeidsplasser i lutfattige land. Saken var for lite viktig til å få oppmerksomhet i Doha. Som en kuriositet kan nevnes at fisk, siden det ikke dekkes av landbruksavtalen, behandles som industrivare i WTO. Dette er gunstig for Norge som eksportør.
Intellectual property rights (TRIPS, patentregelverket), pkt. 17-19: Her er forhandlinger i gang siden våren 2000, i henhold til prinsippet om gradvis økende liberalisering. TRIPS er en merkelig avtale i en avtale om «fri» handel. I stedet for statlig regulering arbeides det for sterk regulering i storselskapenes favør, i form av patentrettigheter. I praksis har dette vist seg å gi monopolstilling for selskaper i en del tilfeller.
Den mest omstridte paragrafen omhandler patent på levende organismer. Det kan kalles tyveri av kunnskap når vestlige selskaper tar patenter på planter utviklet i fattige land. Mange frykter også mer sult som følge av monopolrettigheter for selskaper som selger såkorn.
Som vanlig er regjeringene langt mer villige til å gi etter for press i WTO enn bondebevegelsene i sine land. Rike lands miljø- og forbrukerorganisasjoner er bekymret for genmat og regler som fremmer industrimessig heller enn økologisk matproduksjon.
Et annet spørsmål er lands rettigheter til å avvike fra patentrettene når det gjelder å sikre tilgang til medisiner ved nasjonale kriser. På dette punktet ble det laget en tilleggserklæring som stadfester en slik rett. Dette ble regnet som en seier for u-landene, men innebærer i realiteten lite nytt, etter saken om AIDS-medisiner i Sør-Afrika tidligere i år.
TRIPS ble vedtatt da WTO ble dannet I 1994. De fattigste landene (G77) og den internasjonale miljøbevegelsen har vært motstandere av TRIPS hele tiden. De krever at patentrettene ikke må komme i konflikt med rettighetene til tradisjonelle produsenter og brukere, at patent på levende organismer forbys, og at FNs konvensjon om biodiversitet må ha forrang foran TRIPS.
TRIPS ble godtatt under forutsetning av en senere gjennomgang (review). USA vil nå bare godta en vurdering av hvorvidt avtalen er innført i medlemslandenes lovverk, mens fattige land hevder at selve teksten skal revideres. De sitter nå med skjegget i postkassa.
Forholdet mellom handel og investeringer, pkt. 20-22: Investeringer er et «Singapore-tema» som var svært viktig for fattige land, og derfor blant de mest kontroversielle. Dette har vært forsøkt tidligere under mange navn, men reelle forhandlinger er blitt avvist i WTO til nå. Det vil bli press for å lage liknende regler som i den gamle MAI-avtalen i OECD.
Et nytt regelverk om investeringer kan frata fattige land muligheten til å styre finanser og investeringer til utvikling og oppbygging av landet. Det ble bestemt å opprette en arbeidsgruppe som skal forberede forhandlinger etter neste ministerkonferanse om to år.
India truet med å bryte forhandlingene i Doha på grunn av investeringer og konkurranse, og det ble et døgn ekstra. Teksten sier at dette skal forhandles etter neste ministerkonferanse om to år, basert på konsensus om måten forhandlingene skal finne sted på. India krevde at det skal være konsensus om hvorvidt det skal forhandles, men teksten ble ikke endret. Det ble et kompromiss ved at ordstyrers sammendrag av debatten sier at det skal kreves konsensus om hvorvidt Singapore-temaene skal inn til forhandlinger, mens teksten i ministererklæringen står uendret.
I prinsippet kan land blokkere forhandlinger da, men få tror at det er realistisk etter Doha.
Interaksjon mellom handel og konkurransepolitikk, pkt. 23-25: Konkurransepolitikk er et annet «Singapore-tema» som mange fattige land regner som svært viktig.
Vestlige land, særlig USA, har en politisk tradisjon med en viss kontroll av selskaper i monopolstilling, jfr. saken mot Microsoft. Fattige land frykter at regler om dette vil kunne brukes av transnasjonale selskaper for å ødelegge en favorisert stilling for statlige eller private nasjonale selskaper, også hvis dette er i befolkningens interesse.
Avgjørelsen er i prinsippet utsatt, slik som for investeringer, og forventes å bli et kamptema ved neste ministerkonferanse.
Innsyn i offentlige innkjøp, pkt. 26: Selv om det i første omgang skal forhandles om bare «innsyn» i offentlige innkjøp, noe rike land begrunner med kamp mot korrupsjon, frykter fattige land at det på lengre sikt vil bli lagt føringer på og regler for offentlige innkjøp. Politisk styrte valg kan da komme i konflikt med WTOs mål om mest mulig uregulert konkurranse i det internasjonale markedet hvor varer eller tjenester tilbys.
Forhandlinger av dette «Singapore-temaet» er utsatt til etter neste ministerkonferanse om to år.
Handels-facilitering, pkt. 27. Rike land argumenterer med at det vil forenkle internasjonal handel dersom det blir mer ensartede regler for import, eksport og varer i transitt, samt mer ensartede skjemaer og prosesser for søknader. Fattige land frykter at med de maktforhold som er i WTO i dag, vil disse reglene og skjemaene bli effektiver redskaper for rike lands storselskaper. De kan få lettere tilgang til andres markeder, samt også ta over håndteringen av import, eksport og transitt i andre land.
Forhandlinger av dette «Singapore-temaet» er utsatt til etter neste ministerkonferanse om to år.
WTO-regler, pkt. 28-29 og tvisteløsningsmekanismen, pkt. 30: Dette fikk liten oppmerksomhet.
Handel og miljøet, pkt. 31-33 Store deler av den internasjonale miljøbevegelsen er redd for å få miljøregler i WTO hvor avgjørelsene ofte faller i de store selskapenes favør. De mener også at multilaterale miljøavtaler må være overordnet WTO-regelverket, noe som ikke er sikret dersom dette skal opp til forhandling i WTO.
Det ble vedtatt å forhandle, uten forutinntatte meninger om resultatet, om forholdet mellom WTOs regler og internasjonale miljøavtaler. Det presiseres at forhandlingene ikke må skade land som ikke har undertegnet miljøavtaler (som for eksempel Kyoto-protokollen).
Avgjørelser i WTOs tvisteløsningspaneler har hittil ikke falt ut til fordel for miljøsakene, og man frykter at WTO igjen skal øke sin makt når dette forhandles om.
Det ble også vedtatt å forhandle om reduksjon av toll og andre handelshindringer for miljørelaterte varer og tjenester. Herunder kommer bl. a. energi og vannforsyning. Fri konkurranse her kan bety miljømessige katastrofer.
Videre ble det vedtatt at WTOs arbeidsgruppe om miljø skal vurdere saker relatert til effekten av miljøspørsmål på forhandlinger om markedsadgang, merking av varer ut fra miljøhensyn mm. Det ble gjort klart at arbeidet og forhandlingene ikke må forskyve maktbalansen i form av rettigheter og plikter medlemsstatene har i dag. Dette siste kan slå negativt ut, fordi mange av WTOs regler i dag ikke tar tilstrekkelig hensyn til miljøet.
Elektronisk handel, pkt. 34: Dette var lite kontroversielt, til tross for at u-landene sterkt motsatte seg temaet da det kom inn i ministererklæringen fra Singapore.
Små økonomier, pkt. 35. Handel, gjeld og finanser, pkt. 36. Handel og teknologioverføring, pkt. 37. Teknisk samarbeid og kapasitetsbygging, pkt. 38-40. De minst utviklede landene, pkt. 42-43: Her er en del pene formuleringer om støtte til de fattigste landene, men uforpliktende.
Spesiell og differensiert behandling, pkt. 44. Dette er «unntaksklausuler» som gir fattige land lov til å gjøre unntak for å sikre behovene til de fattigste delene av sine befolkninger, og også tar sikte på å overkomme urettferdige effekter som skyldes dårlig kapasitet. Her stadfester ministererklæringen at prinsippet skal kunne anvendes bredt innenfor mange avtaler og temaer. Dette regnes som viktig for fattige land av de som godtar WTO som ramme, men mange kritikere regner dette som mager trøst for et tvers gjennom urettferdig regelverk.
Videre organisering av arbeidet, pkt. 45-53: I disse paragrafene defineres at arbeidet skal ta form av en enhetlig prosess, dvs. at det blir en «forhandlingsrunde» med sikte på nye avtaler ved avslutningen. Fattige land hadde motsatt seg dette. Det er spesifisert at noen av implementeringstemaene kan avsluttes tidligere hvis de er ferdigforhandlet.
De frivillige organisasjonene i Doha
Ca 600 personer var i Doha med akkreditering for frivillige organisasjoner (Nongovernmental Organizations, NGOer). Halvparten av disse var relatert til handelsinteresser. Av de andre representerte 70-80 personer svært kritiske NGOer med fokus på fordeling og miljøspørsmål.
Greenpeace lå i bayen med Rainbow Warrier og aktivister fra flere verdensdeler. Store organisasjoner som Third World Network, South Centre, Via Campesina, Attac, Public Citizen, International Coalition of Concerned Citizens og Friends of the Earth var representert. Mange av disse spilte en viktig rolle i Seattle.
Det har vært et skille mellom NGOer som tror på reform av WTO og de som avviser WTO fullstendig. Skillet mellom disse synes å ha blitt mer utydelig. En del organisasjoner som var milde i sin kritikk i Seattle, er blitt tydeligere i sin avvisning av WTO siden da. Dette gjelder noen fagforeninger og miljøorganisasjoner, inkludert, så vidt jeg kan skjønne, Greenpeace.
Såkalte kritikere kommer ofte til orde ved toppmøter vedrørende kvinner, miljø, fattigdom osv., men uten grunnleggende kritikk. Slik er det nok i WTO-sammenheng også, men disse er lite synlige, da deres budskap flyter sammen med WTOs eget budskap. Det sies stadig fra WTOs ledelse at organisasjonen har lært; nå skal de bekjempe fattigdom og satse på demokrati («transparency»).
Mange av de svært kritiske organisasjonene har fått større selvsikkerhet på sin representativitet etter de store demonstrasjonene rundt toppmøter. Kunnskapen om WTO har økt blant mange aktivistgrupper og befolkningene i mange land. De 78-80 aktive kritikerne i Doha lot seg i liten grad kjøpe opp av sin status som «insidere». De var dypt opprørt over det som skjedde, og klarte i stor grad å holde seg til standpunktene til sine allierte utenfor Doha. De hadde små demonstrasjoner på kongressenteret hver dag. Budskapet var i hovedsak sterk avvisning av WTO. Enkelte grupper jobbet med noen saker, for eksempel medisiner i TRIPS, uten å engasjere seg i bredere motstand.
Noen av dem står i en tradisjon med å drive lobbying opp mot byråkrater og forhandlinger. Det blir lett til at slike «byråkrat-aktivister» bruker mye tid på flikking på formuleringer og saker som ikke endrer systemet. Samtidig har de tilgang til det som skjer på innsiden og kan «oversette» det til andre aktivister. Noen organisasjoner har forskere som på heltid analyserer det juridiske innholdet og effekten av forslag som kommer på bordet. Disse representerer en ressurs som ikke erstatter brede folkebevegelser, men som fungerer som viktige støttespillere og gjør informasjon tilgjengelig.
Det virker fåfengt å drive lobbying i WTO. Det er Doha er et nærmest selvlysende eksempel på. Men aktivistenes manglende innflytelse er ikke hovedproblemet. Det verste er at størstedelen av verdens befolkning ikke er representert. Nesten bare næringslivsinteresser er til stede, både i forberedelser og forhandlinger. En liten kjerne av aktivister kan ikke og bør ikke erstatte folkelig deltakelse. Vi må gå tilbake og hjelpe til med å bygge demokratiske samfunn. Vi må få makt flyttet fra et globalt til et regionalt, nasjonalt og lokalt nivå. Det er dette den globale motstandsbevegelsen handler om. Dette er ikke en «antiglobaliseringsbevegelse», men en internasjonal pro-demokratibevegelse.