Velferdsreformer med klar ideologi og tåkete planer for realisering

Av

2009-01

Reform etter reform lanseres innen helse- og sosialtjenestene. Jeg vet ikke hvor mange reformer som er blitt lansert i den tida jeg har vært i arbeidslivet. Mange er det, og det er mange som ikke har nådd målene sine.

Dette er noen av mine betraktninger rundt hverdagsutfordringer i en reformtid.

Hva må til for å lykkes bedre?


Randi Reese er forbundsleder i Fellesorganisasjonen.


Det er definitivt tid for å etterlyse en bedre dialog mellom medarbeidere/fagforeningene og politisk/administrativ ledelse lokalt og sentralt før realiseringen av reformer skal settes i verk.

La oss ta eksemplet med overføring av det fylkeskommunale barnevernet til statlig lederskap. Den politiske begrunnelsen var at med en nasjonal hånd på institusjonsbarnevernet, ville alle barn i Norge få et bedre og mer likt tilbud hvis de var i behov av en institusjonsplass.

Vi som var arbeidstakerne i barnevernet, kjente behovene i barnevernet, og vi visste om utfordringene som lå i å flytte flere tusen ansatte fra ett tariffområde til et annet, fra KS til Stat. Likeså om utfordringene i samhandlingen mellom stat og kommune som ville komme med ny organisering. Vi advarte mot konsekvenser av underbudsjettering. Senere er dette utfordringer som Riksrevisjonen, ECON-rapport, Rambøllrapport også har påpekt.

Vi ble ikke lyttet til av vår nye arbeidsgiver, staten.

Uendelig mye positiv energi og forventning som sosialarbeiderne hadde i forbindelse med reformen, ble skyllet bort på grunn av klønete håndtering av reformen fra den nye arbeidsgiveren. Forsatt er det strid på mange nivå: forståelse av tariffavtalen, hvilke institusjoner trenger barna i hver region, hvilke institusjoner skal det satses på, hva har staten tenkt å bygge opp selv?

På tilsvarende måte sa fagforeningene tidlig ifra om de utfordringene det ville bli i NAV med ansatte som hører til to ulike tariffområder – statlig og kommunal. Å arbeide på samme arbeidsplass, under samme tak og i tett samhandling med ulike avlønningsstrukturer, og rent faktisk ha ulik lønn selv om utdanning, arbeidserfaring og ansvarsnivå er likt. Ett eksempel kan være at sosialarbeidere i den statlige etaten tjener over 30 000 kroner mer enn sosialarbeideren i den kommunale sosialtjenesten ved det samme NAV-kontoret. Noen steder har lokale, ansvarsfulle ledere ryddet opp i ulikelønn, andre steder ikke.

Hele 2,8 millioner nordmenn mottar tjenester fra NAV. Det sier seg selv at ideen om en felles dør til NAV for alle, er utfordrende. Mottaksfunksjonen med en felles dør/telefon er utfordrende. Ikke for de som kan henvende seg på internett, fylle ut søknadsskjema der og vente på svar i posten. Men for de som trenger noen å snakke med.

Hvordan utvikle et godt mottak for de som trenger en personlig henvendelse på NAV-kontoret. Hvordan etablere mottaket slik at det er en nødvendig skjerming av brukere når de skal presentere sine behov. Hvordan ivareta taushetsplikt, vise respekt og imøtekommenhet. Kompetansen til de ansatte som arbeider i mottaket er kritisk. Hvor bred kunnskap må den enkelte ha, eller er det slik at mottaket må ha ansatte med ulik kunnskap, eller henvise videre umiddelbart?

Hvordan organisere arbeidet slik at den kompetansen de ansatte har, kommer til sin rett og slik at samlokaliseringen fører til et tettere samarbeid i de tilfellene der brukeren har sammensatte behov som etterspør både sosialfaglig kompetanse, trygdefaglig kompetanse og arbeidslivskompetanse? Dette krever utvikling av teamarbeid som det er positive tilbakemeldinger på. Organisering etter mottoet «Alle skal gjøre alt» har i mange tilfeller gått helt galt. Ansatte har slitt seg tilnærmet ut for å lære seg opp i andres kompetanse. Ledelsen i NAV har vært for lite tydelig på disse spørsmålene. Det hadde ikke gått med slik uklarhet om hvilken kompetanse som trengs, i helsevesenet. Dessuten er det en nedvurdering av den kompetansen som er nødvendig sosialfaglig for å bistå brukere med sammensatte og omfattende behov, den trygdefaglige kompetansen som trengs for å se egnede ytelser for inntektssikring og arbeidslivskompetansen som trengs for å bistå brukere til arbeid og utvikle kontakten med arbeidslivet. Det er stor forskjell på å lære andres kompetanse å kjenne bedre og å skulle utføre andres ekspertområde.

Fagforeningenes kunnskap og forståelse er i for liten grad lyttet til og brukt før NAV-reformen startet og fram til i dag. Det har vært et arbeid i seg selv å få satt kommunal sektor og kommunalt ansattes utfordringer på dagsorden. Den statlige etaten var opprinnelig to statlige etater – trygd og arbeid – som skulle bli en. Denne omstillingen angikk langt over 10 000 ansatte, og har vært svært krevende.

Resultatet av at fagforeningenes innspill ikke ble tatt på alvor, er en sterk medvirkende faktor til mer uro og uavklarte forhold enn nødvendig.

NAV-reformen

Mange av oss er lei av at reformene presenteres som om vi som arbeider i tjenesten ikke har tenkt eller gjort noe fornuftig fram til nå. La oss se på NAV reformens visjon: Flere i arbeid, færre på trygd, mer effektiv forvaltning, færre kasteballer. Dette er målsettinger vi har hatt i sosialtjenesten, i tidligere Aetat, trygdeetat og i kommunal forvaltning som helhet gjennom lovverket vi har arbeidet etter i mange år. Hvorfor vi ikke hadde kommet lengre i realiseringen av målene, tror jeg det hadde vært nyttig at daværende minister Bjarne Håkon Hansen hadde spurt oss om før han kom med sitt tragiske utsagn «at sosialhjelpsmottakerne skulle lære seg å stå opp om morran». Vi fortalte han straks – sammen med brukerorganisasjonene – at verden ikke var så enkel som han sa. Bare så synd at vi måtte kommunisere gjennom media. En god dialog mellom oss arbeidstakere i tjenestene, brukerne og beslutterne ville nettopp gi verdifull informasjon og kunnskap før reformene ble satt ut i livet.

Endringsprosessene må i langt større grad starte nedenfra og involverer ansatte og brukere/pasienter/klienter på en helt annen måte enn det vi har erfart til nå.

Da kunne vi kanskje unngå at reformene blir lansert med kvalitetsmål, mens virkemidlene for gjennomføringen har fokus på organisasjon, fullmaktstenking, forvaltningsnivå – og ikke hvordan få god kvalitet i tjenestene.

NAV-reformens mål har jeg alt sitert: Flere i arbeid, færre på trygd, færre kasteballer, mer effektiv velferdsforvaltning. Virkemidlet som det har vært enormt fokus på, er sammenslåing av to statsetater og etableringen av de lokale NAV-kontorene hvor også den kommunale sosialtjenesten er. Virkemidlene for kvalitet i tilbudet er diffuse. Et tilsvarende eksempel er Ansvarsreformen av 1991 som hadde mål om heving av levekår for mennesker med psykisk utviklingshemming, likeverd og normalisering. Med et klart mer organisatorisk virkemiddel: nedbygging av de store institusjonene. Lite konkret om oppbygging av varierte tjenester i kommunene som måtte til for å heve levekårene.

Ansvarsreformen

Gjennom reformene har vi lært at: Innholdet og kvaliteten i tjenesten må stå i fokus ved forberedelse og gjennomføring av reformene. Ikke bare organisatoriske grep og rammer. Både NAV-reformen og Ansvarsreformen handler om å utvikle møtet mellom bruker/klient og vi ansatte som skal bistå dem. Hvis ikke dette møtet blir hjelpsomt, oppleves ikke NAV som en mer effektiv velferdsforvaltning, flere kommer ikke i arbeid. NAV har for tida et svært omdømmeproblem. Det brukerne er opptatt av, er hvordan de blir møtt på en skikkelig måte, at de slipper å bli sendt rundt for å få hjelp, om de kommer frem på telefonen til noen som kan svare. Jeg har ikke hørt noen brukere som har klaget på at A-etat og Trygden er blitt en felles etat.

Evalueringen av innholdet i Ansvarsreformen er elendig hvis vi tar utgangspunkt i kvalitetsmålene: Sosial- og helsedirektoratets evalueringsrapport av 2007 sier klart og tydelig: Ferie og fritid er taperen etter reformen. Svært få brukere har noe som ligner på en ordinær arbeidssituasjon. Utviklingshemmede bor stort sett ikke i bolig i et vanlig bomiljø. De har liten innflytelse over hvem de bor sammen med. Få bor i egne boliger. Fylkesmennene sier at de konstaterer svikt i svært mange kommunene når det gjelder kommunenes bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede. Det foreligger ikke vedtak. Det er sviktende rutiner, dårlig kontroll og mange ufaglærte vikarer i forbindelse med bruk av makt og tvang. Dette er jo skandaløst. Statens helsetilsyn avdekket gjennom tilsynet i 2006 svikt i svært mange undersøkte kommuner når det gjelder kommunenenes sikring av at tjenestetilbudet til utviklingshemmede endres i, samsvar med endring i brukerens behov.

Det som dog har skjedd i tjenestene for utviklingshemmede, er at nedbygging av de store institusjonene er realisert. Fortsatt er det ikke satt opp noen klare virkemidler for å realisere kvaliteten i de nye tjenestene som er bygd opp i kommunene for utviklingshemmede. Ingen bemanningsnormering, for eksempel. Den type virkemidler for å realisere kvalitetsmålene i NAV-reformen, finner vi heller ikke. Men de to statsetatene er blitt en.

Hjernekraft og forskningspenger

Politikerne begrunner reformene med at tjenestene skal bli bedre for brukerne. Samtidig er det praktiske arbeidet det krever å realisere reformene, for lite gjennomtenkt. Vi ser at det settes i gang omfattende forskningsprogrammer for å evaluere hvordan det går med reformene. Det gjelder NAV, det gjelder reformen med flytting av det fylkeskommunale barnevernet til staten, og vrien med å satse på hjemmebaserte tiltak i barnevernet og mindre på institusjon. Det gjelder Ansvarsreformen for å nevne noen.

Dette er forskningsprosjekter som går over år. Bra med evaluering, men enn om noe av denne hjernekraften og forskningspengene hadde vært brukt før reformen skulle realiseres, og i samarbeid med de ansatte. Kvalitetskommuneprosjektene som er en omfattende statlig satsing, har langt mer jordnære prosjekter enn de fleste evalueringsprosjekter. Visjonen er å gi tjenester av høy kvalitet, være en dynamisk samfunnsutvikler, sikre en god arbeidsplass og at ansatte har høy etisk standard. Forsøk med Høyskole- og universitetssosialkontor er også nasjonale fagutviklingsprosjekter der hensikten er å styrke kunnskapsbasert praksis i sosialtjenesten og NAV. De som arbeider nær brukerne, må i større grad enn i dag ha innflytelse på hva forskerne skal bruke fellesskapets forskningspenger på.

Hvorfor blir det som det blir? Når vi snakker om at vi har med en reform å gjøre, vet vi om reformen er avsluttet når de kvalitative målene ikke er nådd? Er Ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming avsluttet når målet om nedbygging av de store institusjonene er nådd, men kvalitetsmålene ikke er oppnådd?

Jeg er også opptatt av den store veksten siden midten av 1990-tallet av antall brukere av kommunale pleie- og omsorgstjenester. Å få bo hjemme så lenge de kan, er definert som en livskvalitet i Norge. Jeg vet ikke helt om vi kan kalle det en reform, men omstillingen og endringene innen pleie- og omsorgstjenesten har vært formidable. Flere får pleie- og omsorgstjenester hjemme. Antallet plasser i pleie- og omsorgsboliger har økt kraftig. Langt flere unge uføre får hjemmebaserte tjenester. Opptrappingsplanen for psykisk helse har naturlig krevd sitt av pleie- og omsorgstjenesten. Liggetiden på sykehus er kortere. Mange av de som får hjelp hjemme, er langt mer pleie- og omsorgstrengende enn tidligere. Disse omleggingene har vært krevende for kommunene.

Vi ser utilsiktede virkninger av utilstrekkelige tjenester for eksempel tjenester rettet mot utviklingshemmede, eldre, uføre, mennesker med psykisk helseproblemer. Det er et massivt trykk fra slitne, engstelige og noen sinte brukere/klienter og pårørende. Alle de gode historiene drukner og er usynlige for folk flest. Det virker tilbake på oss som arbeidstakere også.

Vi ser at for dårlig kvalitet i de offentlige tjenestene, legger grunnlaget for at brukere ønsker private løsninger framfor fellesskapets løsninger. Oppslutningen om fellesskapets løsninger blir mindre: Dette har vi eksempler på innen flere av tjenesteområdene.

Det er blitt en myte om at brukeren har større valgfrihet hvis tjenesten er privat, og at de selv i større grad kan influere på tjenesten. Det er åpenbart tillatt å si at det offentlige hjelpeapparatet er formyndersk i sin ideologi og praksis. Kjære meg! Hvem er det som sørger for en rettferdig fordeling av tjenestene så langt midlene strekker? Hvem er det som er drillet på å ivareta rettsikkerhet? Det er de kommunalt ansatte det.

Underfinansiering

Utilsiktede virkninger av utilstrekkelige tjenester handler om underfinansiering av reformer. Realistisk finansiering av reformen fra dag en er en mangelvare. Ikke er vi så gode til å få fram behovene til brukerne heller etter at vi har sluttet å telle sengeplasser, institusjonsplasser. Innsparingsmålene med reformene som skrives og framføres med «små skrift», er veldig styrende. Nå synes det ofte som om det planlegges å ta ut eventuelle forventede gevinster på forhånd. Reformer krever mer enn ordinær drift. Det er lite å gå på fra før. Det er nødvendig å legge til midler i omstillingstida – ikke trekke ifra. De kvalitative målene som er sterke i presentasjonen av reformen eller omstillingen, har en egen evne til å forsvinne etter kort tid. Enkle virkemidler som nedlegging av institusjoner, blir til målene. Vi må ha en kampanje for å holde de kvalitative målene høyt oppe.

Hva skal til?

For å lette implementeringen av reformene, har vi i mange år pekt på betydningen av noen grep som er viktige for at arbeidstakere får en bedre hverdag og mer overskudd til å realisere reformer:

Hvis vi i dialog fikk utviklet kompetanseutviklingsprogrammer for alle ansatte, ville vi føle oss bedre rustet til jobben og sikret kvaliteten bedre. Kompetansekartleggingen må realiseres og føre til handling. Bemanningsnormer må utvikles. Heltid må bli en rett og det normale. Fast tilsetting – ikke all denne midlertidigheten og alle konsulentene. Faglig veiledning gir en trygg medarbeider og sikrer kvalitet i tjenesten. Gode sikkerhets- og verneavtaler. Vi trenger noe annet enn hjelm og vernesko. Å forebygge vold og trusler om vold er viktigere for oss. Få sidestilt turnus med skiftarbeid. Selvsagt likelønn, og få gjort noe med verdsettingen av arbeidet i de kvinnedominerte gruppene i offentlig sektor.

Det som er det fine, er at ansatte i helseog sosialsektoren liker jobbene sine – til tross for mangler og utfordringer. Vi ser at vi gjør en forskjell for dagliglivet og helsa til brukerne av tjenestene. Vi vil gjerne delta i planlegging og utforming av reformer langt mer enn det vi gjør i dag. Mange reformer og omstillinger pågår samtidig. Ingen skal påstå at ansatte i helse- og sosialsektoren er lite fleksible.

For alle sjefer og politikere er vi helt uunnværlige.