Norge med nye frihandelsavtaler

Av Emilie Ekeberg

Nr 1 2012

Regjeringen forhandler bort politisk handlingsrom, helt uten demokratisk debatt. Det kanskje mest graverende som den norske regjeringen nå forhandler om uten demokratisk mandat, er de deler av frihandelsavtalene som regulerer investeringer mellom landene.

Emilie Ekeberg er journalist i Klassekampen, og tidligere leder av Attac Norge. Skrevet en masteroppgave i statsvitenskap om forhandlingene om bilaterale frihandelsavtaler mellom Norge og de framvoksende økonomiene.

I 1992 ble EØS-avtalen rushet igjennom i Stortinget uten offentlig debatt. Konsekvensene for Norges politiske handlingsrom er tydelige i dag, og manifesterer seg i alt fra regler for konkurranseutsetting og privatisering til vikarbyrådirektiv og fagforeningsfiendtlige dommer fra EU-domstolen.

Og nå gjør vi det igjen. Samtidig som det er krise i Europa og det geopolitiske tyngdepunktet sakte men sikkert beveger seg østover og sørover, framforhandler den rødgrønne regjeringen en rekke frihandelsavtaler med nettopp de framvoksende økonomiene.

Dette er avtaler som låser oss til den rådende økonomiske politikken, nå og for fremtiden. Også denne gangen tvinges avtalene igjennom uten demokratisk debatt.

Vi forhandler nå om frihandelsavtaler med land som Kina, India og Russland. Arbeidet er høyt prioritert i regjeringen, men det er ingen demokratisk debatt om innholdet i avtalene verken før, eller underveis i forhandlingene. Faktisk er det mindre åpenhet om frihandelspolitikken i Norge enn det er i EU og USA. Der er avtalene gjenstand for en generell debatt i EU-parlamentet og Kongressen før de konkrete forhandlingene begynner. Da gis det i det minste et minimum av innsyn i hva det forhandles om, og hva som er de politiske målsetningene med forhandlingene.

Kritikerne av norske frihandelsavtaler har vært opptatt av solidaritet med fattige land, som gjennom avtalene hindres i å føre en utviklingspolitikk som kan bringe landene ut av fattigdom. Nå er det ikke lenger bare motparten det er grunn til å være bekymret for (selv om det i aller høyeste grad er grunn til å være bekymret for dem fortsatt). I forhandlinger med de framvoksende økonomiene, som i tillegg til å ha en stor fattig befolkning også har store selskaper som vil ha markedsadgang, er vårt eget politiske handlingsrom i spill.

Investeringsbeskyttelsesavtaler

Det kanskje mest graverende som den norske regjeringen nå forhandler om uten demokratisk mandat, er de deler av frihandelsavtalene som regulerer investeringer mellom landene. Disse kjennes også under navnet investeringsbeskyttelsesavtaler. Det er en sterk internasjonal trend at disse avtalene i stadig større grad tas inn som del av bilaterale handelsavtaler. Det er også norsk praksis.

Investeringsbeskyttelsesavtaler er avtaler mellom stater, og fastsetter rettigheter for private investorer i partnerlandet. De inneholder vanligvis bestemmelser om såkalt ikke-diskriminering mellom utenlandske og nasjonale selskaper, det vil si at man ikke kan velge å benytte lokale selskaper, og kompensasjon i tilfelle av ekspropriasjon. I tillegg gir de adgang til å løse eventuelle tvister med vertslandet ved et internasjonalt voldgiftstribunal.

I sin opprinnelige betydning betyr ekspropriasjon at myndigheter inndrar eller konfiskerer et stykke privat eiendom. Dette begrepet har imidlertid fått utvidet betydning i internasjonale investeringsavtaler, til også å inkludere tapt fortjeneste på investeringer som følge av politiske reguleringer som begrenser fremtidige muligheter for fortjeneste.

 

Dette er Verdensbankens investeringsdomstol (ICSID )4

Omtrent to tredjedeler av alle tvister om
investeringsbeskyttelse føres ved International Center for the Settlement of Investor Disputes, ICSID, som er en del av Verdensbanken.

De siste årene har antallet saker ført ved
ICSID steget voldsomt. Totalt har ICSID siden opprettelsen i 1966 registrert 331 innmeldte saker. Frem til slutten av 1990-tallet ble det årlig registrert mellom 0 og 4 saker. Fra 2003 og frem til i dag har det årlig vært registrert rundt 30 saker, med 37 innmeldte saker i 2007.

Så langt er det først og fremst utviklingsland som har blitt saksøkt via ICSID. Bare seks prosent av sakene har vært ført mot land i Vest-Europa eller Nord-Amerika. Til sammenligning har 17
prosent av sakene ført ved ICSID så langt vært mot et land i Afrika sør for Sahara, 30 prosent har vært ført mot land i Sør-Amerika, og 22 prosent av sakene har vært ført mot stater i Øst-Europa og Sentral-Asia.

Nesten halvparten av sakene er innen tjenestesektoren. Også gruvedrift og olje- og gassutvinning er sektorer som står for et stort antall av ICSID-sakene. I tyve prosent av sakene er saksøker et
selskap som rangeres blant verdens 500 største.

Syv saker har vært ført hvor selskapet som saksøker har en inntjening som er større enn bruttonasjonalproduktet til staten som saksøkes.

I 70 prosent av sakene når investoren frem med sitt søksmål, gjennom forlik i eller utenfor rettssalen. Omtrent 60 prosent av sakene avgjøres av tribunalet, og omtrent 40 prosent av sakene avgjøres ved forlik utenfor tribunalet.

Rapportene fra sakene hemmeligholdes så lenge en av partene krever dette, og ingen av rettssakene har så langt vært åpne for offentligheten.

 

 

Bestemmelsene om tvisteløsning gir transnasjonale selskaper rett til å prøve en regjerings sosiale, miljømessige eller økonomiske reguleringer ved en domstol, hvis disse reguleringene kan innebære mindre profitt på en investering i landet. De vanligste tvisteløsningsbestemmelsene gir utenlandske investorer rett til å saksøke stater ved en domstol utenfor det nasjonale rettssystemet, oftest det internasjonale voldgiftstribunalet, ICSID, som drives i regi av Verdensbanken. Såkalt investor/ stat tvisteløsning.

Investeringsbeskyttelse

Utenlandske selskaper har altså fått muligheten til å utfordre nasjonale lover i et ikke nasjonalt domssystem. Dette har ikke skjedd uten motstand. På 1990-tallet forsøkte man å forhandle frem en multilateral avtale om nettopp investeringsbeskyttelse i WTO. Når det mislyktes på grunn av stor motstand fra utviklingslandene, forsøkte OECD-landene å lage en felles investeringsavtale, den såkalte MAI-avtalen. Denne avtalen ble kritisert for å begrense staters politiske handlingsrom til å drive en sosialt og økologisk bærekraftig utviklingspolitikk, og forsøket på å lage en slik felles avtale ble lagt på is i 1998. Som følge av motstanden mot MAI-avtalen, har ikke Norge forhandlet slike avtaler med andre stater siden midten av 1990-tallet.1

Regjeringen har imidlertid forsøkt å få mandat for å forhandle om investeringer i avtalene, men har ikke lykkes. I 2008 sendte den rødgrønne regjeringen ut et forslag til en modellavtale for investeringsbeskyttelse på høring. Modellavtalen var ment som et rammeverk for avtaler mellom Norge og utviklingsland. Også denne modellavtalen var kontroversiell, og i høringsrunden ble den møtt av kritikk, både fra norske og internasjonale sosiale bevegelser og NGO’er.2 Mange av disse mente at avtalen ville gi utenlandske selskaper rettigheter på bekostning av folkevalgtes muligheter til å føre en bærekraftig utviklingspolitikk.

Næringslivet og næringslivets interesseorganisasjoner, på sin side, mente at avtalen ikke ga norske selskaper samme grad av investeringsbeskyttelse som konkurrentene fra andre land. De var særlig misfornøyde med at selskapene, i tilfelle av en eventuell rettssak mot partnerlandet, først måtte prøve saken i det nasjonale rettssystemet før saken kunne bringes inn for en ekstern domstol. De var også misfornøyd med at modellavtalen ikke inneholdt såkalte paraplybestemmelser, som gir selskaper mulighet til å bringe inn saker for domstolen som innebærer brudd på kontrakten selskapet har inngått med vertslandet, i tillegg til brudd på selve investeringsbeskyttelsesavtalen.

Etter høringsrunden ble modellavtalen lagt på is, som følge av misnøye med avtalens bestemmelser fra så vel interesseorganisasjoner som internt i regjeringen. I stedet gikk regjeringen inn for en ad hoc-løsning. I regjeringserklæringen fra 2009, Soria Moria II, åpnet regjeringen for å ta inn bestemmelser om investeringsbeskyttelse i bilaterale handelsavtaler med fire land: India, Ukraina, Russland og Kina. Forslag til norske posisjoner på investeringsbeskyttelse i forhandlingene er utarbeidet av Nærings- og Handelsdepartementet. Det gis ikke offentlig innsyn i disse posisjonene, men mye tyder på at disse inneholder bestemmelser om ekstern investor/stat tvisteløsning. Næringsminister Trond Giske har siden bekreftet at Norge har gått inn for nettopp investor/stat tvisteløsning i de nå strandede forhandlingene med Kina. Siden Kina inngår slike avtaler, er det altså liten tvil om at Norge vil bli bundet til dette regelverket dersom forhandlingene med Kina gjenopptas og en avtale kommer på plass.

Og da kan vi altså få enda en domstol dedikert til å beskytte markedsliberale prinsipper som kan dømme norske politiske beslutninger ulovlige. Det er uvisst hva konsekvensene vil bli. Det er nå en voldsom økning i antall saker som meldes inn for investeringsdomstolen til Verdensbanken (ICSID). Samtidig investerer store selskaper fra de framvoksende økonomiene, ofte med staten i ryggen, i stadig større grad ute. Salget av Elkem til kinesiske Bluestar er et eksempel på det.

Så langt har landene som er blitt saksøkt ved ICSID i all hovedsak vært utviklingsland, men de siste årene har også rike land blitt brakt inn for domstolen. Et skremmende eksempel: En nyere sak som ble ført mot den tyske staten, viser at investeringsavtalene også kan ha både økonomiske og miljømessige konsekvenser i rike land. I 2009 saksøkte det svenskregistrerte selskapet Vattenfall den tyske stat, for å ha innført miljøreguleringer som satte begrensninger på bruk og utslipp av kjølevann ved et kullkraftverk som selskapet bygget ved Elben-elven. Vattenfall krevde kompensasjon for tapt fortjeneste, fordi de mente at miljøreguleringen gikk mot tidligere forsikringer fra myndighetene, og ville gjøre selskapets investeringsprosjekt mindre økonomisk lønnsomt. Tyske myndigheter fastholdt at reguleringen var en følge av et EU-direktiv om vannkvalitet, som fikk følger for all industri langs tyske elver.

I august 2010 inngikk partene et forlik i saken. Detaljene i anklagen og beløpsstørrelsen i forliket kjennes ikke, fordi partene valgte at hele saken skulle foregå uten innsyn fra offentligheten. Vattenfalls opprinnelige krav var på omtrent 1,4 milliarder euro. Vattenfall hadde totalt investert 2,6 milliarder euro i prosjektet ved Elben.3

Når rike land nå inngår en rekke handels- og investeringsavtaler med store u-land med raskt voksende økonomier, som Russland, India og Kina, må det forventes at det fremover vil bli en langt større grad av gjensidighet i disse avtalene enn tidligere, hvor avtalene først og fremst handlet om vestlige selskapers investeringsbeskyttelse i fattige land. Og vi må forvente at også Norge i fremtiden vil bli stevnet for Verdensbankens investeringsdomstol av storselskaper fra de nye økonomiske stormaktene, dersom regjeringen ikke endrer kurs.

Noter:

  1. Unntak er frihandelsavtalen mellom Efta og Singapore fra 2002, som inneholder slike bestemmelser.
  2. Høringssvarene kan leses på nettsidene til Nærings og Handelsdepartementet, på adressen: http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dok/Horinger/ Horingsdokumenter/2008/Horing—Modell-forinvesteringsavtaler/- 4.html?id=496026
  3. Kilder: II SD, 2009: «Background Paper on Vattenfall v. Germany Arbitration». S2B Investment Group, 2011: «Change EU investment policy – now is the time!»
  4. Kilder: The ICSID Caseload, Statistics, issue 2011-01, og Bretton Woods Project: http://www. brettonwoodsproject.org/art-564868