Byparlamentarisme – en gift for folkestyret

Av Mathias Furevik

Nr 2 2011

Mathias Furevik er varamedlem til landsstyret i Rødt fra Bergen.

Innføring av kommunal parlamentarisme innebærer ikke at kommunestyret tar makt fra noen andre, men at kommunestyret frivillig overfører makt til en liten maktelite på toppen.

På skolen lærer vi at parlamentarismen i Norge ble innført da Stortinget i 1884 tok makten fra svenskekongen og proklamerte «All makt i denne sal!». Med dette som bakteppe forsøker politikere fra mange partier – fra Ap til FrP – å kjøre frem kommunal parlamentarisme i norske kommuner. Den ordningen som norske kommuner vil innføre, dreier seg slett ikke om det innføringen av parlamentarisme på Stortinget var. Tvert imot: Innføring av kommunal parlamentarisme innebærer ikke at kommunestyret tar makt fra noen andre, men at kommunestyret frivillig overfører makt til en liten maktelite på toppen.

Kommuneloven bestemmer hvordan norske kommuner skal organiseres. Loven sier blant annet at alle kommuner må ha et kommunestyre, og at kommunestyret må velge en ordfører. Når det gjelder den konkrete utformingen av det politiske styringssystemet, er kommunene gitt store friheter. Det er naturlig, all den tid loven skal gjelde både for Oslo kommune med 600 000 innbyggere og Modalen kommune med 370 innbyggere. Den konkrete utformingen må likevel skje innenfor rammen av to alternativer: Formannskapsmodellen og den parlamentariske modellen.

I formannskapsmodellen velger bystyret et formannskap som arbeidsutvalg. I denne modellen tilsetter kommunestyret en administrasjonssjef (rådmann) for å forestå den administrative ledelsen av kommunen. Rådmannens plikter (og rettigheter) fremgår til dels konkret av loven. Rådmannen og formannskapet kan få delegert fullmakt til å avgjøre visse saker, eller saker kan delegeres til spesielle organer (eksempelvis et bygningsråd). Karakteristisk for denne modellen er det uttalte skillet mellom politikk og administrasjon: Rådmannen har ikke bare rett, men også plikt til å arbeide uavhengig av spesielle politiske interesser. Skal han eller hun instrueres, må det skje ved formelle (flertalls-)vedtak i de relevante organene.

I den parlamentariske modellen erstattes rådmannen og formannskapet med et byråd (i loven kalt kommuneråd). Byrådet velges ved vanlig flertallsvalg i bystyret. Det betyr at et flertall av partiene i bystyret må støtte dannelsen av byrådet. Skal byråder byttes ut, må også dette skje ved at disse velges av bystyret.

Som nevnt overtar et byråd oppgaver fra både rådmannen og formannskapet. I kommuneloven § 20 heter det blant annet om byrådets oppgaver:

Kommunerådet og fylkesrådet er den øverste ledelse for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av denne lov.

I loven er det også gitt store muligheter for å delegere makt fra bystyret til byrådet:

Kommunestyret og fylkestinget kan selv tildele rådet avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Rådet kan gi enkeltmedlemmer myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning i de tilfeller disse er tildelt ledelsesansvar etter nr. 1, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet.

Hvordan fungerer byparlamentarismen – noen konkrete eksempler:

Færre bestemmer – opposisjonen stenges ute

I en formannskapsmodell deltar både posisjonen og opposisjonen i den løpende politiske styringen av byen. I Bergen hadde formannskapet i tiden før innføringen av parlamentarisme eksempelvis ukentlige møter og behandlet et stort antall saker. Både sakslistene og møtene var åpne. Ofte ble rådmannens innstilling endret, ikke sjelden på viktige punkter. Siden ingen av partiene hadde tatt stilling til saken før den kom til behandling i formannskapet, var det ikke knyttet politisk prestisje til utfallet.

I en byrådsmodell stenges opposisjonen ute fra det viktigste organet – byrådet. Byrådsmøtene er lukket, og i saker der byrådet innstiller til bystyret, blir sakslisten først offentlig etter at møtet er avholdt. Byrådet opererer i tillegg med hemmelige møter – såkalte byrådskonferanser – der viktige saker kan diskuteres bak lukkede dører, og uten at sakene eller vedtakene blir offentliggjort.

Når byrådet har levert sin innstilling til byrådet, skal saken manøvreres gjennom bystyret. De bystyrerepresentantene som representerer byrådspartiene, har i utgangspunktet kun i oppgave å klappe sakene gjennom. Om det påpekes feil eller mangler i de foreslåtte sakene, skjer det kun unntaksvis at bystyret ender opp med et annet vedtak enn det som var foreslått av byrådet. Da taper byrådet nemlig ansikt, og et slikt prestisjetap må unngås for enhver pris.

I praksis er det derfor kun en liten klikk på toppen (byrådet) som bestemmer hva bystyret skal vedta, altså en langt mer udemokratisk beslutningsprosess enn under et formannskapsregime. Man låser sakens utfall på et svært tidlig stadium. Både demokratisk og rent beslutningsmessig er ordningen en katastrofe.

Så kan det innvendes at dette er samme praksis, som den regjeringen opererer med. Er det ikke ofte slik at det såkalte «underutvalget » må løse de vanskelige sakene i regjeringen, og at stortingsrepresentantenes oppgave i etterkant bare er å sikre at saken passerer Stortinget med minst mulig støy? I et slik resonnement overser man noen viktige forskjeller. I de fleste store nasjonale saker blir saken først utredet av et utvalg eller en komité. Så sendes utvalgets innstilling ut på høring. Her kan viktige motforestillinger og kvalitativt bedre forslag komme frem. De fleste sakene blir også underlagt nokså omfattende behandling i Stortinget. Selv med en flertallsregjering hender det ofte at forslag blir justert om motforestillinger, og bedre forslag blir presentert.

Alt blir (parti)politikk

Som nevnt blir byrådet i en byrådsmodell både politisk og administrativ ledelse i kommunen. Hele kommunens apparat blir da mobilisert for å fremstille det sittende regimets politikk i best mulig lys. I Bergen kommune har byrådet blant annet bygget opp en enorm informasjonsavdeling med 32 medarbeidere som utelukkende arbeider med å markedsføre byrådets suksesshistorier og undertrykke eventuelle tabber og pinligheter.

Opposisjonens mulighet til å innhente opplysninger fra kommunens administrasjon blir sterkt begrenset. På samme måte undertrykkes faglige vurderinger fra kommunens administrasjon. I Bergen har det eksempelvis de siste årene vært store problemer med dårlig luftkvalitet om vinteren. I et formannskapssystem ville det vært naturlig å kalle inn kommunens helsevern-etat for at de – på et rent faglig grunnlag – skal ha mulighet til å gi sine vurderinger rundt situasjonen og foreslå nødvendige tiltak. I et byrådssystem skjer dette svært sjelden. I stedet filtreres slike opplysninger gjennom det politiske nivået slik at Bergens politikere og innbyggere får informasjon om luftkvaliteten fra en byråd for byutvikling, klima og miljø som er utdannet interiørarkitekt.

På statlig nivå forestår direktorater og etater mye av den løpende saksbehandlingen. De har ofte store budsjetter og mange ansatte, og enkelte av dem deltar også i den løpende debatten med faglige vurderinger innen sine fagfelt. Helsedirektøren kan eksempelvis si at han synes Norge gjør for lite for å bekjempe røyking og foreslå konkrete tiltak. Norske kommuner – med et mulig unntak for Oslo – er ikke store nok til å organiseres i separate etater med egne direktører som på egne vegne kan bidra med motekspertise til det sittende politiske regimet. I Bergen er den faglige ekspertisen i kommunen sentralisert i syv byrådsavdelinger som grovt sett tilsvarer departementene på nasjonalt nivå.

Byparlamentarisme er dyrt

Innføring av parlamentarisme vil nødvendigvis medføre økte utgifter til heltidspolitikere og byråkrater. I Bergen består byrådet av syv heltidspolitikere. Disse syv byrådene har videre en politisk rådgiver hver. I tillegg må hver byråd ha sin egen byrådsavdeling, noe som fører til hyppige navneskifter og flytting av byråkrater mellom avdelinger, når byråder går av eller kommer til. Bergen kommunes byrådsavdeling for finans har de siste syv årene hatt intet mindre enn fem navn: Først byrådsavdeling for finans og service, deretter byrådsavdeling for finans, kultur og næring, deretter byrådsavdeling for finans, konkurranse og omstilling og så endelig byrådsavdeling for finans, konkurranse og eierskap.

Fordi bystyret i et parlamentarisk system må holdes adskilt fra resten av kommunens administrasjon, må bystyrets organer bygge opp sitt eget byråkrati. Partiene i bystyret må i tillegg få tilført større midler til sekretær- og utredningshjelp for å kunne matche politikerne i byrådet, som nå har hele kommunens administrasjon til sin disposisjon.

Det er reist forslag om innføring av parlamentarisme i mange kommuner i Norge (også i mange oppsiktsvekkende små kommuner, eksempelvis Askøy kommune med 24 000 innbyggere). I de fleste tilfellene er nok motivasjonen for forslagsstillerne økt politisk og økonomisk makt og prestisje, i mange tilfeller nok også med et element av misnøye med den sittende kommunale administrasjonen.

For lokale nessekonger gir kommunal parlamentarisme mange fordeler. Saker og diskusjoner som tidligere måtte opp i formannskapet eller kommunestyret, kan nå avgjøres bak lukkede dører. Vanskelige saker eller kreative prosjekter kan enklere manøvreres gjennom det politiske systemet. Det er derfor påtakelig at det alltid synes å være toppene – gruppelederne og ordførerne – som ivrer mest for å innføre systemet. Nedover i rekkene virker ikke entusiasmen å være overveldende.

Er formannskapsmodellen svaret?

Formålet med denne artikkelen er å trekke frem noen erfaringer og kjennetegn ved den parlamentariske modellen slik den praktiseres i Norge. Det faktum at det parlamentariske alternativet er dårlig, betyr ikke at vi skal skjønnmale formannskapsmodellen. Modellen har mange svakheter, men også mange kvaliteter – den viktigste at både posisjon og opposisjon deltar i den løpende politiske saksbehandlingen. I spørsmålet om innføring av kommunal parlamentarisme mener jeg det er folkevalgtes oppgave å reise konkrete forslag til forbedringer av formannskapsmodellen. Selv om innføring av parlamentarisme neppe blir en viktig valgsak, er det et spørsmål av større betydning enn mange forstår.