Ukategorisert
av Harriet Rudd
Styreformen i EU avviker fra hvordan vestlige demokratier hittil har vært styrt fordi EU ikke skiller mellom utøvende og lovgivende makt, og lovgivende makt ikke har forslagsrett. I Norge vedtar Stortinget lover, men utøver dem ikke.
Den nye Grunnloven skal erstatte alle de tidligere EU-traktatene. Formålet er å gjøre regelverket mer oversiktlig. Dessuten var EUs traktater tilpasset et mindre EU. For å opprettholde et effektivt beslutningssystem også i et EU med 25 – eller flere medlemmer – måtte EU bli mer overnasjonalt og sammensetning og stemmevekt i EUs organer måtte endres. Fordi Grunnloven går så langt i å gi EU lovgivende og lovtolkende myndighet, kan det hevdes at EU-grunnloven er en forfatning mer enn en traktat.
Viktigste endringer
De to kanskje viktigste endringene i forhold til tidligere er at EU får omfattende myndighet til å inngå traktater med andre land, og at EU får så å si selvstendig myndighet til å gi og tolke lover.
Internasjonale traktater
Grunnlovens artikkel 1-12 gir EU enekompetanse til å inngå internasjonale avtaler når inngåelsen er nevnt i en EU-rettsakt, eller når det er nødvendig for å gi unionen mulighet til å utøve sin kompetanse på internt plan, eller for så vidt det kan berøre felles regler eller endre deres rekkevidde. Med andre ord, på alle områder der EU har myndighet. Samtidig oppheves EUs søylesystem. EUs politikkområder har vært delt i tre søyler. Det var overnasjonalitet bare i søyle en, mens søyle to og tre i utgangspunktet var mellomstatlige. Også i søyle to og tre kunne EU gjøre vedtak ved flertallsbeslutninger, men EF-domstolen har ikke hatt myndighet til å dømme på områder innenfor disse to søylene.
Opphevelsen av søylesystemet betyr at EU-samarbeidet i praksis blir overnasjonalt på alle felt. Man skal lete lenge i grunnlovsforslaget for å finne et område hvor det spesifikt står at EU ikke har kompetanse. I tillegg baserer lovtolkning i EU seg utelukkende på selve traktatteksten og avgjørelser i domstolen. Det har i praksis betydd at alle hovedregler har blitt tolket utvidende og alle unntak fra felles regelverk tolket innskrenkende. Summen av alt dette er at det ikke gjenstår noen, eller eventuelt svært få, områder hvor Norge selv vil kunne inngå internasjonale avtaler.
EU og nasjonalstatene
I den nye Grunnloven blir EUs myndighet delt mellom områder hvor EU får enekompetanse, delt kompetanse og områder hvor EU kan vedta understøttende, koordinerende og supplerende handlinger. Dette erstatter det tidligere søylesystemet. EU skal ha enekompetanse på områdene:
- konkurransereglene for det indre marked
- penge- og valutapolitikken til de land som har innført euroen
- handelspolitikken
- tollunionen
- bevaring av fiskeressursene
- internasjonale avtaler
Delt kompetanse
EU har delt kompetanse på de områdene som omfatter det indre marked, politi og justis, landbruk, fiske, transport, energi, sosial- og arbeidsmarkedspolitikk, regionalpolitikk og annen utjevningspolitikk, miljø, forbrukerbeskyttelse og felles folkehelseproblemer.
I tillegg har EU fått delt kompetanse på alle områder hvor Grunnloven ikke spesifikt slår fast at EU har enekompetanse eller kan vedta understøttende handlinger. Uttrykket delt kompetanse er misvisende. Nasjonalstatene kan bare utøve myndighet hvis EU ikke har vedtatt regler på området. Med andre ord kan medlemslandene bare vedta ting som ikke kommer i konflikt med lover og vedtak i EU.
Gummiparagrafen
Allerede i Romatraktaten ble det tatt inn en såkalt gummiparagraf. Paragrafen er videreført i den nye Grunnlovens artikkel 1-17. Hvis forfatningen ikke gir EU hjemmel til å vedta lover på ett område, kan Ministerrådet med enstemmighet likevel innføre rett til å vedta lover.
Men man nøyer seg ikke med det. Etter artikkel IV-7A kan EUs ministerråd på eget initiativ med enstemmighet vedta at Ministerrådet kan gjøre vedtak med kvalifisert flertall på områder hvor de ikke får denne retten etter Grunnloven. De får fullmakt til å gi seg selv større makt enn det som man har blitt enige om i forhandlingene om Grunnloven, og som har blitt ratifisert av de nasjonale parlamentene. Disse artiklene gir EU både myndighet til å utvide områdene der EU kan vedta lover og hvordan lover skal vedtas.
EU-retten styrkes
Grunnlovens artikkel 1-9.2 kan ved første gjennomlesing høres ut som en paragraf som begrenser EUs myndighet, men i virkeligheten kan denne bestemmelsen gi EU mer makt enn tidligere. Artikkelen lyder: «I medfør af princippet om kompetencetildeling handler Unionen inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i forfatningen, med henblikk på at opfylde de mål, der er fastsat heri. Beføjelser, der ikke er tildelt Unionen i forfatningen, forbliver hos medlemsstaterne.» Poenget er at dette kan gi EU kompetanse til å tolke hvor langt EUs makt strekker seg. Det vil for eksempel gå foran avgjørelsene i dansk og tysk høyesterett som slo fast at det er opp til dem å tolke de internasjonale traktater som henholdsvis Danmark og Tyskland har inngått.
Det er allerede gjeldende rett i EU at EUs lover har forrang framfor nasjonale lover, men det har vært basert på rettspraksis. Nå blir regelen også slått fast i lovform (artikkel 1-5a). EUs rettslige stillinger blir også styrket gjennom å få status som juridisk person (artikkel 1-6).
Institusjonelle endringer
Vi har sett at EUs myndighetsområde blir sterkt utvidet med den nye Grunnloven. Men det blir også vesentlig endringer som berører EU-institusjonene. Det har vært relativt lite diskusjon om økt overnasjonalitet og politikk i forbindelse med grunnlovsarbeidet, men det har vært store uenigheter om sammensetningen av Kommisjonen og medlemslandene stemmevekt i Ministerrådet. Kommisjonen skal fra 2014 bestå av en representant fra 2/3 av medlemslandene. Representasjon skal rotere mellom medlemslandene. De fleste vedtak i EU skal etter den nye Grunnloven vedtas med kvalifisert flertall i Ministerrådet. Kvalifisert flertall betyr i vanlige tilfeller 55 prosent av medlemslandene som utgjør minst 15 land og representerer 65 prosent av unionens befolkningstall. Et blokkerende mindretall må bestå av minst 4 land.
EU skal også få en utenriksminister. Stillingen skal omfatte det som nå er kommisjonæren for eksterne forbindelser og EUs høye representant. Den nye utenriksministeren skal sitte i EU-kommisjonen, men står til ansvar for medlemsstatene. Et annet nytt element er en permanent president for rådet. I dag roterer presidentskapet hver sjette måned. Presidenten vil ha vervet i fem år og ha som mandat å «drive» unionens arbeid og representere EU utad. Dette styrker EU både internt og ekstern som statsdannelse.
Ny konstruksjon
Styreformen i EU avviker fra hvordan vestlige demokratier hittil har vært styrt fordi EU ikke skiller mellom utøvende og lovgivende makt, og lovgivende makt ikke har forslagsrett. I Norge vedtar Stortinget lover, men utøver dem ikke. Regjeringen utøver lover, men kan ikke vedta dem. Det gir et vern mot maktmisbruk. EU har tre utøvende organer: Kommisjonen, Det europeiske råd og Ministerrådet. Det europeiske råd består av statslederne, mens Ministerrådet er sammensatt av nasjonale ministre med samme ansvarsområder. Ministerrådet er viktigste lovgivende organ, mens Kommisjonen har monopol på å foreslå lover. I Norge har regjeringen ansvaret for å styre landet. Men for å gjøre noe som forplikter borgerne, må de ha en lovhjemmel. For å få en lovhjemmel, må de ha flertall i Stortinget. Det vil si at de må ha støtte fra flere for å utøve makt. I EU vedtar statsrådene selv de lovene de skal utføre i sine respektive hjem, slik undergraves prinsippet om at de må søke legitimering fra andre enn seg selv.
Politikken skal ensrettes
Den sterkeste pådriveren for et sterkt og integrert EU er Kommisjonen, som har monopol på å framme lovforslag. De har brukt initiativretten til «gradvis å skape den integrasjonen vi har i dag», heter det på EUs nettsider. Kommisjonen skal ivareta interesser som går på tvers av nasjonalstatene, blant annet næringslivet og hensynet til unionens tyngde som internasjonal aktør. Kommisjonærene skal heve seg over nasjonale interesser.
Noen hevder at Ministerrådet fungerer som motvekt mot Kommisjon. Irak-krigen blir ofte brukt som eksempel på at EU ikke er en monolittisk blokk. Men det er et grunnlovsfestet mål å utjevne de politiske ulikhetene. For eksempel sier Grunnloven at utformingen av forsvarspolitikken skal være «progressiv» og «kan føre til et felles forsvar». Medlemslandene skal støtte unionens felles utenrikspolitikk «aktivt og uforbeholdent» og «i en ånd av lojalitet og gjensidig solidaritet». Videre skal nasjonalstatene «avstå fra handlinger som strider mot Unionens interesse eller som med sannsynlighet vil hemme dens effektivitet». EUs motto «forenet i mangfold» handler i hvert fall ikke om politisk mangfold!
Mange hevder at Grunnloven gjør EU mer demokratisk. Det er en påstand som ikke holder vann. EU-parlamentet får delt lovgivende myndighet på alle områder som krever kvalifisert flertall i Ministerrådet, men har fortsatt ikke forslagsrett og Grunnloven skaper heller ikke tydeligere skiller mellom utøvende og lovgivende makt.
Grunnleggende udemokratisk
I tillegg grunnlovsfestes mye av EUs politikk. Dermed blir det ikke mulig gjennom valg, verken på nasjonalt eller EU-nivå å endre politikken EU skal føre. Artikkel 1-3, som skisserer Unionens mål, lyder: «Unionen gir borgerne et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet uten indre grenser og et indre marked med fri og lik konkurranse.» «Unionen arbeider for et Europa med bærekraftig utvikling basert på en balansert økonomisk vekst og prisstabilitet, en sosial markedsøkonomi med høy konkurranseevne, der det tilstrebes full sysselsetting og sosiale framskritt, og et høyt nivå for beskyttelse og forbedring av miljøkvaliteten.» Grunnloven slår altså fast at grunnlaget for velferd er fri og uhemmet konkurranse, prisstabilitet og en konkurransestyrt markedsøkonomi.
Et forsøk på å involvere borgerne
Det har blitt argumentert med at prosessen frem mot en ny EU-grunnlov i hvert fall var et (godt) forsøk på å trekke borgerne med i prosessen. Forslaget ble utarbeidet av et Konvent bestående av 105 representanter fra kommisjonen, EU-parlamentet, regjeringene og de nasjonale parlamentene. Da Giscard, som ledet Konventet la fram forslaget, sa han at Konventet var «praktisk talt enstemmig». I realiteten hadde ikke utkastet vært stemt over én gang. Konventets medlemmer la fram rundt 5.000 endringsforslag som aldri ble stemt over. Den britiske EU-parlamentarikeren Gisela Stuart satt i konventet og i konventets «arbeidsutvalg» og var sterkt kritisk til måten grunnlovsarbeidet foregikk på. I etterkant har hun skrevet pamfletten The Making of Europe’s Constitution om sine erfaringer med grunnlovsarbeidet. «Ikke én gang i løpet av de 16 månedene jeg satt i konventet, ble det stilt spørsmålstegn ved om dypere integrasjon er det folk i Europa ønsker seg,» skriver Stuart.
EUs demokratiske dilemma
I tillegg til de demokratiske problemene skissert ovenfor, sliter EU med et uoverstigelig demokratisk dilemma. Et demokrati slik vi kjenner det, må bety at EU-parlamentet får mer makt. Da må EU gå i mer overnasjonal retning. Et sterkt parlament som forholder seg til problemstillinger som går utover enkeltlandene interesser krever at partier stiller lister i alle land. Det må skapes en europeisk offentlighet, men det finnes ikke noe felles språk eller felles offentlig debatt i EU. Dermed blir avstanden mellom de som styrer og de som styres, større. Et mer overnasjonalt EU betyr samtidig at borgernes vei til makthaverne blir lengre.
Folkeavstemninger om EU-grunnloven
I følge grunnlovsforslaget må alle land ratifisere EU-grunnloven før den trer i kraft. Det betyr at den må godkjennes av EU-landenes nasjonale parlamenter. Diskusjonen om EU-grunnloven skal legges ut til folkeavstemning, går nå høyt i flere EU-land. Til nå har Danmark, Storbritannia, Irland, Frankrike, Luxembourg, Nederland, Portugal, Spania og Tsjekkia varslet at de kommer til å gjennomføre folkeavstemninger. Folkeavstemninger gjør det mer sannsynlig at ett eller flere land vil forkaste EU-grunnloven fordi folk i EU-landene er mer skeptiske til økt integrasjon enn politikerne.
Men selv om Grunnloven skulle bli forkastet vil hovedpunktene sannsynligvis bli iverksatt – enten gradvis, eller ved at Ministerrådet likevel ratifiserer Grunnloven etter to år. Grunnloven gir nemlig Det europeisk råd mandat til å vurdere hva som skal skje videre dersom Grunnloven etter to år ikke er ratifisert i alle medlemslandene (Artikkel IV-7, pkt. 4).