Bosnia – den store løgnen om demokratisering
Av Ola Lars Andresen
David Chandler: Bosnia – Faking Democracy after Dayton, London: Pluto Press
Artikkelforfatteren er medlem av Kritikerlaget
I det gamle Jugoslavia har nesten all internasjonal oppmerksomhet de siste to årene vært rettet mot Kosova og Serbia.
Det har vært mange grunner til det, men et resultat er at utviklingen i Bosnia-Herzegovina er havnet i glemmeboka – allerede mens den foregår. Enkelte forskere i internasjonal politikk har fulgt med, og noen av dem har skrevet vurderinger og analyser, men deres arbeid har ikke nådd gjennom i nyhetsbildet. I fjor vinter kom et nytt slikt arbeid, Bosnia – Faking Democracy after Dayton, skrevet av David Chandler, professor i historie fra Melbourne, Australia. For tida bor han i Washington D.C.
Boka er en kritisk, uhyre detaljrik studie av utviklingen i Bosnia etter inngåelsen av Dayton-avtalen 21. november 1995. Den er på ingen måte lettlest, men for oss som ikke har maktet å følge med (slik vi burde ha gjort) er den så avslørende, at det bare er å ta fatt og lese. I en meget tankevekkende avslutning tar forfatteren også for seg kritikken av Dayton-avtalen og dens gjennomføring og ettervirkninger. Det er en kritikk som deler seg skarpt i to ut fra politisk ståsted. Chandler har valgt å kalle disse to ståstedene «liberal kritikk» og «konservativ kritikk». At den «liberale» og den «konservative» kritikken slår hverandre gjensidig i hjel, kan være en viktig grunn til det i det hele tatt er kommet svært lite kritikk fram i nyhetsbildet, annet enn som forholdsvis forventede politiske pusteøvelser i ideologisk redigerte aviser som The Guardian og The New York Times.
Internasjonalt styringsverk
Hvem er klar over at byen Sarajevo har sin egen konstitusjon eller «grunnlov»? Den er ikke laget eller vedtatt av innbyggerne i Sarajevo, men av det såkalt «internasjonale samfunnet». Dette er ikke noe samfunn, men en serie samarbeidsmekanismer mellom FN, Europarådet, OSSE og IMF (Det internasjonale pengefondet). Når NATO ikke er offisielt inkludert blant disse overstatlige organisasjonene, betyr det slett ikke at NATO ikke er med. NATO nøyer seg bare med å sikre sin betydelige, for ikke å si overordnede innflytelse gjennom OSSE. Både besluttende og lovgivende myndighet i det nye Bosnia er tillagt FNs «High Representative», som vi kanskje kan kalle en FN-guvernør. FN-guvernørens kontor koordinerer interessene til de fire overstatlige organisasjonene.
La oss bytte formularet «Det internasjonale samfunnet» med «Det internasjonale styringsverket». Vi vet – eller tror vi vet – hvem dette apparatet styrer på vegne av, og hvilke interesser det representerer og fremmer. Derfor kan vi trygt gå til en av bokas konklusjoner som sier at «demokratiseringsprosessen i Bosnia har spilt en sentral rolle i å omforme (viktige) internasjonale institusjoner etter avslutningen av den kalde krigen. Den internasjonale konsensus som utviklet seg under Bosnia-krigen knyttet europeiske og amerikanske interesser sammen og omdannet mye av det (vestlige) internasjonale samarbeidet under amerikansk ledelse gjennom NATO-alliansen. NATO har også vært nøkkelinstitusjonen i arbeidet med å reintegrere de tidligere østblokklandene i det internasjonale samfunnet. Bosnia ble ikke bare et middel for NATO til å definere suksess etter den kalde krigen, men fortsetter å stå i fokus for bestrebelsene på å få alliansen til å henge sammen. Det er åpenbart at av den grunn har det internasjonale samfunnet vært motvillig mot å la engasjementet opphøre» (side 193).
Ny type imperialisme?
Det internasjonale styringsverkets virksomhet i Bosnia ble opprettet for å beskytte innbyggerne (mot hverandre) og for å bygge institusjoner som skulle sikre en fredelig og demokratisk utvikling. Det er den siste biten som er gjenstand for forfatterens studier og undersøkelser. Allerede tittelen på boka avslører hva han fant. «Faking democracy» kan forstås både som det å forfalske og/eller simulere demokrati og som å utvikle et falskt demokrati. Begge betydninger er gyldige, for få vil protestere mot en påstand om at det fantes virksomme former for demokrati i det gamle Jugoslavia, kanskje særlig på lokalplanet.
Under dagens demokratisering har det vist seg å ikke være plass til lokalt demokrati – og som vi skal se seinere – heller ikke for eksempelvis trykke- og ytringsfrihet. I den grad noe kan fortone seg som lokalt demokrati i dag, er det en forfalsket utgave, et på liksom eller late-som-demokrati. Når det gjelder hele den nye styreformen som er utviklet i Bosnia som helhet, er dette et utpreget falskt demokrati, der velgerne verken får utpeke sine egne kandidater på fritt grunnlag eller kan være sikre på at stemmeseddelen deres blir respektert. Det er det internasjonale styringsverket som godkjenner kandidater og som godkjenner valgresultatene. Når valgutfallet ikke er i styringsverkets smak, blir det ganske enkelt kansellert. Resultatet velger man å kalle en demokratiseringsprosess.
Det nye Bosnia – etter Dayton-avtalen – er sånn sett da også skapt av det internasjonale styringsverket. Landet er dermed blitt et produkt av – hva skal vi kalle det – den nye verdensorden? I gamle dager kalte vi det imperialismen. Det mest eklatante eksemplet jeg har brukt å vise til når det gjelder en stat som ble skapt av det 19. og 20. århundrers imperialisme, er det hashemittiske monarki, Jordan, opprettet og gitt territoriale grenser av Sir Winston på 1920-tallet. Britene fulgte den gang en gammel tradisjon, og innsatte en lojal regent i det som først var et protektorat. Ingen stilte den gang spørsmål om borgernes valgrettigheter og om konstitusjonelt demokrati. Spørsmålet vi kan stille, er om det internasjonale styringsverkets virksomhet i Bosnia er uttrykk for en ny form for imperialisme, som later som om overmakta brukes til å bygge demokrati, mens den i virkeligheten naturligvis bare brukes til å styrke seg selv.
Verdens intervensjonshovedstad
Utviklingen i Bosnia er blitt en parodi på demokratisering fordi de internasjonale tiltakene i Bosnia bare synes å være rettet mot selve demokratiseringsprosessen, men slett ikke mot demokrati, hevder Chandler, og beskylder de internasjonale aktørene for bare å være opptatt av sin egen medvirkning i prosessen, mens de bryr seg lite om resultatene.
Demokratiseringsstrategien fastsettes i mindre grad på grunnlag av problemene i Bosnia. Det er utviklingen av det internasjonale samarbeidet i seg selv som er mest utslagsgivende, skal vi tro boka. Chandler mener at situasjonen bare er blitt mer og mer grotesk, og siterer fra en artikkel i The Times i desember 1997:
Biproduktet av at det kontinuerlig reises nye behov for koordinering av det internasjonale samfunnets aktiviteter i Bosnia, er at den lille staten er blitt «verdens intervensjonshovedstad».
Forfatteren opererer med et ekstremt høyt antall kilder, som alle er samvittighetsfullt listet opp i en egen indeks. Størsteparten av kildematerialet er hentet fra det internasjonale styringsverkets egne rapporter. Mye er pressestoff, og må derfor regnes som såkalte sekundærkilder, men av og til finner Chandler det nødvendig å henvise til tunge internasjonale politikere, som for eksempel den britiske utenriksminister Robin Cook. Cooks første offentlige uttalelse om Bosnia etter at han ble utnevnt som minister i mai 1997, inneholdt forholdsvis klar tale: «Den demokratiske pluralismens grunnleggende politiske rettigheter er nå like nødvendige for å bekjempe totalitær nasjonalisme i Øst-Europa som da de (rettighetene) tidligere trengtes for å utfordre kommunismen.»
Kosmopolitisk styring
Under sitt første offisielle besøk i Washington som utenriksminister, sa Cook at det ikke ville komme på tale med ensidige britiske tiltak i Bosnia – som å trekke seg ut – og kom med følgende erklæring: «Jeg ønsker ikke at noen i USA skal misforstå noe som helst: Prinsippet er at hvis et land trekker seg, trekker alle seg. Vi var der før de amerikanske styrkene ankom, og det var et ubehagelig og ensomt sted å vær.» Deretter forklarte han at det den britiske regjeringa prioriterte høyest, var å signalisere at «vi ønsker å ha et sterkt samarbeidsforhold med en av våre eldste allierte».
I 1997 var året da demokratisering for alvor ble lansert som et overordnet mål i vestlig internasjonal politikk. USAs president, Bill Clinton, erklærte at det å fremme demokratiet var «etterfølgeren til «oppdemmingsdoktrinen»». Men fotarbeidet hadde begynt tidligere. To år tidligere kom en bok som het Democracy and the World Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance (Demokrati og verdensorden: Fra den morderne staten til kosmopolitisk styring. D. Held, Cambridge 1995). Der kunne man lese at opprettelsen av en kosmopolitisk demokratimodell er ment som en måte å forsøke å styrke demokratiet innenfor hele samfunn og sivile organisasjoner, ved å detaljutvikle og forsterke demokratiet utenfra gjennom et nettverk av regionale og internasjonale byråer og forsamlinger …
Clinton-doktrine
I 1996 erklærte en amerikansk viseutenriksminister, Strobe Talbott, at i en verden som i økende grad utvikler gjensidig avhengighet har amerikanerne en voksende interesse i hvordan andre land styrer eller vanstyrer seg selv. Amerikansk ledelse i internasjonale tiltak for å styrke demokratiet har etter Talbotts mening røtter både i idealpolitikken og realpolitikken, og er av vital amerikansk interesse både i sikkerhetspolitikken så vel som når det gjelder å opprettholde de verdier som «De forente stater så enestående og selvbevisst har som grunnlag».
David Chandler ser Dayton-avtalen og hele den etterfølgende internasjonale intervensjonspolitikken i Bosnia som et resultat av det vi kanskje burde kalle Clinton-doktrinen, slik denne er referert i forrige avsnitt. Forfatteren hevder at dette har ført til et «politisk mareritt av politisk korrekthet» i Bosnia, og hevder at den nåværende retningen for den internasjonale politikken innenfor Dayton-avtalens rammer har demonstrert lite makt til å løse opp de politiske (les: etniske) skillelinjene i Bosnia. Men dette forundrer ikke Chandler, siden situasjonen i Bosnia etter hans mening bare blir brukt til å styrke det jeg her har valgt å kalle det internasjonale styringsverket.
Trehodet troll
«Hvis det skal bli fred i Europa etter den kalde krigen – og ikke en kald fred, men en virkelig en – må den baseres på prinsippet om multi-etnisk demokrati (…) De forente stater er et av de første og et av de største eksemplene på det prinsippet. Hva mer er, er at veien til regional fred og internasjonal handel består av den sivile opptreden og de konstitusjonelle strukturene som henger sammen med pluralisme. Derav følger at det er i vår interesse at multi-etnisk demokrati får overtaket.» Slik uttrykte daværende amerikanske viseutenriksminister Strobe Talbott seg i 1995.
Hjertet i denne multi-etniske politikken var desentralisering av politisk makt og muliggjøring av å trygge sikkerheten til etniske grupper for å beskytte deres vitale interesser. Dette var spesielt viktig i Bosnia, da hver av de tre dominerende gruppene var en potensiell minoritet. For å garantere for et forent Bosnia var det derfor nødvendig å være sikker på at minoritetsinteressene ble konstitusjonelt beskyttet. Det ble akseptert at krigens barrierer bare kunne overkommes ved hjelp av sikkerhetsgarantier, skriver Chandler, og siterer daværende amerikanske utenriksminister, Warren Christopher, fra en uttalelse i 1996:
Disse (etniske) skillene vil ikke overkommes over natta. Men de sentrale strukturene som ble opprettet i Dayton var utformet slik at de skulle sikre at hver etnisk gruppe vil forstå at dens interesser kan og vil bli trygget innenfor et forent Bosnia. Det er på dette viset, og bare på dette viset at det er mulig å bygge opp samstemmighet om enhet i Bosnia.
… bare på dette viset! krevde altså den amerikanske regjeringen i sitt sirkelresonnement, noe som innebar at det bosniske presidentskapet måtte bestå av et trehodet troll. At det kunne bli enhet av slikt, var ikke åpenbart for alle og enhver. Men stormaktsrepresentantene i Dayton og deres håndlangere var fulle av tillit til at de hadde skapt noe nytt og livskraftig, enda det forente Bosnia alt i begynnelsen ble delt i to, med de serbiske innbyggerne i hovedsak samlet i sin egen enhet, og med muslimer og kroater i sin føderasjon.
Maktdeling
FN-guvernør Carl Bildt erklærte i 1996: «De to enhetene vil sannsynligvis bli den mest desentraliserte staten i verden. (…) Den vil bli en veldig løs og høyst desentralisert stat, med svak sentral innflytelse over sine fellesinstitusjoner – og dermed ulik alle andre stater som eksisterer nå. (…) Det som er nødvendig for å skape fred er å ha effektiv og virkelig maktdeling mellom de to enhetene og de tre befolkningsgruppene (som Bildt omtalte som «samfunn») (…) Maktdeling er det essensielle i forfatningen og dette er kjernen i fredsavtalen.»
Valgloven fastslo at bare kroater kunne stemme på kroatiske presidentkandidater, bare såkalte bosniaker for «bosniakiske» kandidater, og selvsagt bare serbere for kandidater til det høyeste vervet i republikken Srpska. Likeledes ble det fastsatt snirklete og detaljerte representasjonsregler for valg og sammensetning av både regjering og nasjonalforsamling. Målet var å fremme nye, ikke etnisk baserte partier, og dette mislyktes nesten totalt ved valget i 1997. De «etniske» partiene stakk samlet sett av med 95 prosent av de avgitte og godkjente stemmene. Følgelig ble de politiske institusjonene fratatt nær sagt all makt. Carl Bildts ord om desentralisering ble gjort til skamme. All makt ble samlet i hans egne hender – i egenskap av det jeg har valgt å kalle «FN-guvernør».
Vi dikterer!
Bildts etterfølger, Carlos Westendorp, har seinere beskrevet de ledende nasjonalistiske politikerne «som dyr som klynger seg til reviret sitt». Hans viseguvernør, Jacques Klein, kom med offentlige beskyldninger mot de folkevalgte om at de bare melte sin egen kake, og daværende talsperson for FNs representasjon, Alex Ivanko, uttalte i 1998: «Min erfaring i dette landet er at hvis alle tre sider kritiserer deg, er du sannsynligvis på rett spor, og det er et sunt kompromiss.»
Det gikk ikke lang tid før lederne for alle de tre folkegruppene beskyldte FN-guvernøren og de ledende internasjonale institusjonene for brudd på Dayton-avtalens garantier om etnisk autonomi i utformingen av politiske vedtak. FN-guvernøren svarte blant annet med å true med å sparke den serbiske presidenten, Momcilo Krajisnik, som kanskje er en snik, men som var behørig folkevalgt i helhold til avtalens bestemmelser. «Jeg samarbeider ikke med Krajisnik lenger (…) Vi vil aldri trenge Krajisnik og jeg regner ikke med ham i oppbyggingen av denne staten,» forklarte FN-guvernøren alt i 1998.
Verken i republikken Srpska eller i Føderasjonen – eller for den saks skyld i lokalforvaltningen – fikk de folkevalgte spillerom til å ta ansvaret for egen utvikling. Hanns Schumacher, med den imponerende tittelen «Senior Viseguvernør» (Senior Deputy High Representative), satt med overordnet ansvar for Føderasjonen, og erklærte i april 1998 følgende:
Jeg gir blaffen! Jeg er ganske enkelt ikke interessert i hvem som ikke ønsker Føderasjonen. Dette er et opplegg som vil bli gjennomført, uansett hvor mye motstand det er der ute, og det er det utvilsomt. (…) Vi dikterer det som skal gjøres! Derfor er dette et opplegg som vil bli gjennomført i fellesskap og vi neglisjerer ganske enkelt de som stiller seg i veien for oss!
Kongelig makt
Klare ord for pengene. Men hvordan kan man ganske enkelt neglisjere de som stiller seg i veien? I Sarajevo fant man løsningen på det spørsmålet. I Sarajevo unngikk det internasjonale samfunnet fullstendig å risikere å havne i forlegenhet ved å holde valg, og vedtok å fordele plassene etter parti og etnisk tilhørighet, skriver Chandler. I mars 1997 ble Sarajevos konstitusjon endret for å legge et rammeverk som skal garantere «multi-etnisitet», uansett valgutfall. Storbyrådet er fastsatt til å bestå av 28 rådmenn, med syv delegater nominert av hvert av de fire bydelsrådene. I forskriftene heter det:
Et minimum av 20 prosent av plassene i Storbyrådet (hvilket betyr seks plasser) skal sikres bosniaker, kroater og gruppen av andre, uansett utfallet av valg. (…) Hvis minimumsantallet plasser (…) ikke kan dekkes ved å velge bydelsrådmenn, skal storbyrådmennene velges fra listen over politiske partier som deltar i bydelsrådene, på basis av valgutfallet.
Tilsvarende ordninger var blant annet innført i Mostar, og i Brcko ble det innført velgerplikt under et enda mer forhåndsbetinget lokalvalg. Der erklærte representanten for det internasjonale styringsverket, Robert Farrand, at betingelsene simpelthen ikke var åpne for diskusjon. The Washington Post skrev i 1997 om Farrand, at «hans kongelige makt» strekker seg «så langt som til å bestemme hvem som skal bo i hvilket hus …».
Lite ansvarlighet
Men selv ikke slik tyrannisk maktutøvelse ga garantier for at alt ville gå som smurt. I Srebrenica gikk OSSE i april 1998 ganske enkelt til det skritt å avsette hele byforsamlingen, og en internasjonal representant, utpekt av OSSE og FN-guvernøren, ble satt til å styre byen etter dekret. Mens man snakker om multi-etnisitet og maktdeling bruker man disse begrepene for å rettferdiggjøre internasjonal (detalj)regulering av det politiske livet i Bosnia, men det gjenstår å se om disse reguleringene kan fremme en genuin «deltakende» pluralisme basert på stabil sameksistens mellom forskjellige politiske interesser, skriver Chandler, og leverer en ikke altfor optimistisk spådom:
I Bosnia under Dayton synes institusjonaliseringen av multi-etnisk administrasjon å ha oppnådd betydelig suksess på papiret, men (…) en påtvunget politisk enstemmighet er ikke det samme som en som er oppnådd autonomt. Selv på by- og kommunenivå gis valgte representanter lite ansvarlighet og autonomi. Den internasjonale støtten til multi-etniske administrasjoner gjennom sanksjoner og avsettelser kan like gjerne garantere for at verken majoriteter eller minoriteter ser at deres interesser vil bli ivaretatt i det lange løp.
Mediastyring
Boka har et helt kapittel om hvordan menneskerettighetene blir beskyttet under det internasjonale regimet i Bosnia. Det er som ventet ikke særlig oppløftende lesing. Men det er interessant at Chandler også tar et kritisk blikk på alle NGOene – som i første rekke er de instansene som rapporterer menneskerettighetsbrudd. Han siterer troverdige kilder som viser at det skjedde en «overrapportering» av menneskerettsbrudd, samtidig som han påviser at brudd på menneskerettighetene åpenbart er blitt misbrukt for å legitimere all verdens internasjonal intervensjon i bosniernes hverdag.
Et annet og meget tankevekkende tema er at det internasjonale styringsverket selv har tråkket stygt på i hvert fall en av de grunnleggende menneskerettighetene, nemlig ytringsfriheten og pressefriheten. Kritikk av Dayton-avtalen er langt på forbudt, og tolkes som oppvigleri. FN-guvernøren og hans apparat har retten til å pålegge redaktører å trykke deres stoff. (En sammenligning med situasjonen til den tillatte norske pressen i årene 1940-1945 kunne være et interessant prosjekt.) De internasjonale organisasjonene har på sin side gjort seg betydelige anstrengelser for å opprette alternative medier, av folk på alle sider hånlig omtalt som «Bildt-media», etter deres opprinnelige opphavsmann, Carl Bildt.
Et tredje vesentlig område er naturligvis økonomien, som langt på vei styres av de internasjonale donørene, med EU og IMF i spissen. Det er det dessverre ikke plass til å gå inn på her, men igjen opptrer det såkalte verdenssamfunnet på en måte som i beste fall gir de bosniske samfunnene klientstatus. I verste fall blir det økonomiske hjelpeprogrammet stående som en garanti for at tanken på et framtidig Bosnia som en selvstendig stat bare blir en vits. Og med alle de andre forholdene tatt i betraktning; sannsynligvis en svært dårlig vits.