Krisa i EU og Norge

Av Jan Mønnesland

Nr 1 2012

I EU skal offentlige budsjetter enten gå med overskudd eller i balanse.
Hvordan påvirkes Norge av krisa i Europa?

Jan Mønnesland er samfunnsøkonom.

Den internasjonale finanskrisa har kommet inn i en ny fase, med gjeldskriser og harde innstrammingstiltak. Vi opplever nå en drastisk økning i arbeidsledighet og ren fattigdom i en stor del av EUs medlems-land. Flere land har problemer med å betjene sin gjeld, og møter sterke innstrammingskrav som motytelse for å motta kredittpakker fra EUs sentralbank og tilhørende kredittfond. Disse er i praksis satt under ulik grad av direkte eller indirekte administrasjon fra EUs og IMFs side med pålegg om å stramme inn offentlige budsjetter, selge ut offentlig eiendom etc.

Virkningen av slike tiltak er at landene kommer inn i en negativ spiral. Innstrammingen gjør at vekstevnen undermineres, og dermed landenes evne til å betjene sine gjeldsforpliktelser på lengre sikt. Resultatet er at en stadig må forhandle fram nye refinansieringspakker etter hvert som den økonomiske veksten og dermed statenes inntekter svekkes som et resultat av disse innstrammingene.

Vi har altså en gjeldskrise hvor tiltakene mot krisa på kort sikt (innstramming for å frigjøre midler til gjeldsbetjening) skaper gravis økende gjeldsproblemer på lengre sikt, en form for spiral som i liten grad viser tegn til å roe seg over tid.

Også land som har unnsluppet problemer med gjeldsbetjening, opplever et behov for finansiell konsolidering i form av markerte kutt i offentlige utgifter. Storbritannia er et klart eksempel, men i større eller mindre grad gjenfinnes dette i størsteparten av EUs medlemsland.

Da blir det få land som er igjen som kandidater til å betale regningen dersom en fra EUs side skal gå inn med midler for å få hjulene i gang igjen, og dermed sikre euro som framtidig felles valuta.

Forklaringen på dette uføret er i kortversjon at den krisa en fikk i 2008/2009 (pga. manglende link mellom finans- og realøkonomien, en fikk pyramideaktige bobler som på et eller annet tidspunkt måtte kollapse), ble midlertidig løst ved store innsprøytninger fra statenes side til bankene. Dette fungerte midlertidig, men løste ikke problemene. Finansmarkedene fortsatte som før etter å ha mottatt statsmidlene, krisetegnene gjenoppsto, og da i en situasjon hvor statene ikke lenger hadde finansielle reserver til på ny å skyte inn enda flere midler.

At deler av EU ble spesielt sterkt rammet, skyldes den felles valutaen euro. Med felles valuta blir eksterne valutakurser og lånerenter tilpasset et fellesnivå for hele euro-området. De sterkeste landene kan leve godt med en valuta som er mindre verd enn deres nasjonale økonomi skulle tilsi. De får dermed solgt sin eksport billigere enn de ellers ville gjort. Dette har land som Tyskland tjent godt på over lang tid. For de fattigere EU-landene har det derimot medført at deres eksportprodukter blir dyrere i det internasjonale markedet enn det ellers ville vært. Felles euro har dermed bidratt til å svekke disse landenes eksportindustri. Til gjengjeld har de fått billigere lån, de har kunnet ta opp lån til en rente tilpasset eurolandene samlet. At de svakere eurolandene opplever svekket industrivekst og unormalt billige internasjonale lån samtidig, er nærmest en motor i retning av å øke gjelden mer enn den økonomiske veksten kan bære ved et nasjonalt tilpasset rentenivå.

Dette går bra så lenge det internasjonale finansmarkedet oppfatter eurosonen som en integrert økonomisk enhet. Den dagen dette ikke lengre er tilfelle, at en begynner å oppfatte ulik risiko i ulike euro-land, ryker systemet. Det er dette som er den umiddelbare mekanikken i siste års gjeldskrise i utvalgte EU-land.

Fra vondt til verre: EUs krisemaksimerende tiltak

Hva gjør en i EU når disse problemene kommer til overflaten? Som nevnt har de rikere EU-landene hatt stor gevinst av en lavere internasjonal valutakurs pga. euroen. De vil derfor nødig akseptere at euro-sonen kollapser. Samtidig er det i betydelig grad tyske og franske banker som sitter på gjelden i form av statsobligasjoner fra gjeldslandene. Tyskland og Frankrike vil unngå at bankene deres må ta tap dersom gjeldslandene ikke kan ivareta sine forpliktelser.

Løsningen ble at EU etablerte nye fond som kjøpte opp svake statsobligasjoner fra Hellas og andre gjeldsland, og med disse som basis utstedte man nye euroobligasjoner som ble oppfattet som sikrere i finansmarkedene, og dermed oppnådde lavere rente enn de mer tvilsomme nasjonale statsobligasjonene. EU overtok dermed garantist-rollen for disse lånene. For å gjøre dette krevde en at gjeldslandene måtte forplikte seg til harde innstrammingstiltak.

Så fikk man en ulykksalig kombinasjon av finansiell påholdenhet og ubegrunnet optimisme fra EUs side, som gjorde at en ved hver korsvei fikk en for svak finansieringspakke mot krav om strenge innstrammingstiltak. Dermed ble det hele tiden nye finansielle kriser, som en løste med nye og fortsatt beskjedne finansieringspakker mot stadig hardere innstrammingskrav. Finansmarkedene opplevde EUs krisemøter som en kontinuerlig prosess uten noen synlig ende. Samtidig fikk de stadig tøffere innstrammingskravene en kriseskapende effekt i gjeldslandene, med kraftig nedskalering av offentlig aktivitet, økende ledighet, innstramminger i velferdsytelser etc. Resultatet ble at en effektivt og systematisk raserte disse landenes økonomiske vekstevne, og dermed kvalte enhver mulighet for at de i framtida skulle kunne betjene sin gjeld.

Slik var bildet mot slutten av 2011. Høye renter som gjeldslandene umulig kunne bære, behov for stadig mer refinansiering over EU-fondene som en fra særlig tysk side ikke ville bidra mer til, økende konkursfare, kriseskapende innstramminger i EU-landene som mer eller mindre var satt under EUs administrasjon.

Dette ser noe bedre ut nå, sett fra EUs side. Rentene har sunket en god del, det er ikke lenger så vanskelig for de fleste gjeldslandene å få konvertert sine lån.

Det som skjedde rundt årsskiftet var to ting. EU har fått på plass en politisk enighet om en ny traktat, som innebærer et forbud mot budsjettunderskudd ut over 0,5 prosent av BNP. Forslag til nasjonale statsbudsjett skal forhåndsgodkjennes av EU før de legges fram nasjonalt. Formålet er å sikre en samordning av finanspolitikken, som anses som en forutsetning for å holde euroen stabil.

Nå har en allerede fra euroen ble innført etablert en stabilitetspakt for å hindre at landene skulle drive en «uforsvarlig» finanspolitikk. Her var grensen satt ved underskudd ut over 3 prosent av BNP. Umiddelbart etterpå var Tyskland det første landet som brøt denne grensen, uten at det fikk noen som helst konsekvenser. Dermed ble det heller ikke mulig for EU å reagere overfor andre land som senere brøt grensen. I den nye avtalen innføres det automatiske straffereaksjoner når et land bryter budsjettreglene.

Den nye avtalen må først ratifiseres av landene som skal inngå. Storbritannia og Tsjekkia har så langt sagt nei. De andre landene har avgitt et politisk ja-svar, men med forbehold om framtidig ratifisering. Med mindre et eller flere euroland trekker seg, vil denne pakten kunne tre i kraft allerede inneværende år.

Etter at denne nye avtalen var politisk akseptert (og nå sendes til ratifisering), gikk EUs sentralbank ut med nye og kraftige oppkjøp av statsgjeld fra de utsatte medlemslandene og likviditetslån til bankene. Ved årsskiftet beløp dette seg til 500 mrd. euro, og det er ventet ny tilsvarende finansieringspakke i februar på 2–3 ganger dette beløpet. Dette er svært mange penger. Det politiske aspektet er at EUs sentralbank har nektet å gå inn på denne måten før de fikk på plass en politisk enighet om den nye avtalen. Påholdenheten fra EUs side mht. å stille opp for å forsvare statsobligasjonene har vært en vesentlig årsak til mistilliten i finansmarkedene. Når en nå ser at EU tar sitt garantiansvar og går inn med substansielle beløp, har også rentenivået sunket tilbake til et mer normalt nivå.

Det er å merke seg at disse nye midlene tilføres bankene (som lån) uten ytterligere betingelser. Italia og Spania har nytt godt av dette, her har renten på nye statsobligasjoner falt fra opp mot 7 prosent til nærmere 2 prosent. For Portugal er derimot renten fortsatt uforsvarlig høy. EU lar det være opp til bankene hvilke land en vil oppfatte som trygge og utrygge. EU kunne ha stilt som betingelse at en skulle tilby normalrentelån til alle EU-land for å motta midlene. Det valgte en ikke å gjøre.

Det er en klar politisk vilje fra EUs side å berge euroen, men det innebærer ikke å hjelpe gjeldslandene ut av krisen. Tvert imot pålegges gjeldslandene kraftige innstramminger. Disse skjer i form av dramatiske kutt i statsbudsjettene, med økende arbeidsløshet og sanering av velferdsytelser som resultat. I tillegg pålegges landene en kraftig privatisering i form av salg av offentlig eiendom. Det gjelder flyplasser, motorveier, museer, sykehus, bedrifter, havner etc. etc.

Ved å tvinge fram budsjettkutt framprovoseres en ledighet med tilhørende bedriftsnedleggelser som medfører redusert BNP, og dermed også reduserte framtidige skatteinntekter. En går fra vondt til verre. Samtidig innebærer nedselgingen av statlig eiendom at en i framtida vil være avhengig av private eiere for å kunne få tilgang til infrastruktur, velferdstjenester etc.

Burde det overraske at en slik politikk gjør vondt verre for gjeldslandene? På ingen måte. Dette er klassisk fagøkonomisk kunnskap. Innstramminger i nedgangstider vil alltid øke krisenes omfang.

Det spesielle med EUs tilpasning er ikke bare at en foreskriver en medisin som en vet har drepende effekt. Samtidig gjennomføres politiske reformer som for all framtid skal gjøre det traktatstridig for landene å føre en motkonjunkturpolitikk. Keynes blir nå forbudt, offentlige budsjetter i alle land skal enten gå med overskudd eller i balanse.

Dette skjer ikke fordi en i EU mangler kunnskap. Det skjer fordi en ønsker den utviklingen som nå skjer. Tyskland er den rike onkelen. Skulle en ført en klassisk stimuleringspolitikk som en del av et program for å hjelpe de kriseutsatte landene, måtte Tyskland bære en større del av regningen enn de har politisk vilje til.

Samtidig er en i stor grad preget av en ideologi om at offentlig sektor egentlig burde begrenses. En oppfatter privat aktivitet som det egentlig verdiskapende, og ser offentlig aktivitet som en hemsko for privat ekspansjon. Denne ideologien er ikke fremmed i norsk debatt, det er sterke politiske bevegelser i alle land som står for en slik holdning. Om velferdsstaten trappes ned, betyr det at private eierinteresser overtar velferdstjenestene, noe de private eierinteressene ser seg tjent med. At offentlig eiendom kommer på salg er også en fordel sett fra disse markedsaktørenes side.

Dagens gjeldskrise har åpnet mulighetene for en kraftfull innsats for å virkeliggjøre målet om en hardhendt nedbygging av offentlig sektor og en omfattende utselging av offentlig eiendom. Den jernhånd som er benyttet fra EUs side for å tvinge dette fram, nærer liten tvil om at dette er en ønsket og villet politikk. At dette skaper enorme sosiale katastrofer i de berørte landene, oppfattes som mindre viktig.

Denne politikken møter motstand, ikke bare fra folkelige bevegelser i de berørte landene. På Word Economic Forum i Davos ble EU møtt med kraftig kritikk fra bl.a. IMF og George Soros, ikke akkurat radikale rabulister dette. De advarte nettopp mot at EU gjennom sin innstrammingspolitikk påfører ikke bare seg selv men hele verdensøkonomien stor skade ved at de sanerer egen produksjonskraft og bidrar til en akselererende krise.

Så viser det seg her, som så ofte ellers: det eneste som får organer som EU til å åpne pengeboka, er når de vil gi billig likviditet til finansnæringen. Ut over det er innstramming det permanente mantra.

Effekter for Norge

Norge har ikke netto gjeld, verken nasjonalt eller på statlig nivå. Tvert imot har vi en gigantisk netto formue. Deler av denne formuen har vært plassert i berørte statsobligasjoner, men det er i nokså beskjeden grad.

Så går vi nå inn med midler til IMFs fond for å gi et bidrag til lånepakkene som EU og IMF håndterer overfor de gjeldsutsatte EU-landene. 21. desember 2011 tilbød Norge å skyte inn 55 milliarder norske kroner til IMFs fond. Dette har status som lån. De inngår da på vanlig måte i IMFs utlånsmidler. Det betyr at disse norske pengene tilbys på vilkår om innstramming, privatisering etc. på linje med de øvrige IMF/EU-vilkårene. Det norske bidraget har ingen øremerking eller betingelser om avvikende vilkår.

Ut over slike formueseffekter er det på primært to måter Norge blir berørt. Det ene er via utenrikshandelen. Det andre er via politisk smitteeffekt.

Effekter via utenrikshandelen

Lavere aktivitet og svekket etterspørsel hos mange av våre handelspartnere medfører svekkede salgsmuligheter for norsk eksport. Norske eksportvirksomheter må da enten redusere aktiviteten, redusere prisene eller omstille seg til andre markedsområder. Der slik omstilling ikke anses mulig, blir resultatet svekket inntjening og ofte redusert bemanning.

Dette er avgjort et problem for de virksomhetene som rammes. Problemet gjelder imidlertid ikke eksportnæringene samlet. De samlede direkte virkningene via tradisjonell eksport er av svært begrenset omfang nasjonalt sett.

Mye av Norges eksportinntekter kommer fra olje- og gassektoren. Svekket etterspørsel i Europa kan påvirke det internasjonale markedet slik at prisene blir lavere enn de ellers ville vært. Nå har det ikke vært noen svekkelse i oljeprisen siste år, snarere motsatt. Det skyldes at ulike faktorer trekker i ulike retninger. Gitt de politiske utsiktene i Midt-Østen er det liten grunn til å vente noe prisfall på norsk olje i nær framtid.

I noen grad vil svakere markeder i Europa medføre reduserte priser på import herfra. Det er usikkert hvor mye dette vil bety. For en del importvarers vedkommende kan en også oppleve svekket tilgjengelighet, ved at produsenter må innstille.

SSB vurderer virkningene av krisetendensene i Europa slik at det er viktig at innenlands etterspørsel holder seg oppe, slik at en der får motvirket effektene av tradisjonell eksport ikke kan forventes å vokse (Konjunkturtendensene, Økonomiske analyser 6.12.2011).

Et slikt ønske kolliderer imidlertid med NHOs og regjeringens opplegg for 2012. Her legger en vekt på at når eksportindustrien møter vanskeligheter, bør alle norske arbeidstakere bremse sin lønnsvekst. I så fall unngår man å stimulere den innenlandske etterspørselsveksten som SSB mener en bør opprettholde. Også statsbudsjettet for 2012 er lagt stramt opp, med begrunnelsen om at en bør holde igjen nå som utsiktene i Europa er svake. Igjen en stikk motsatt politikk av hva som bør gjøres om en skal oppnå SSBs målsetting.

Effektene av europeisk finanskrise på norsk økonomi er dermed langt mer avhengig av norske politiske reflekser enn av de direkte effektene via utenrikshandelen.

Effekter via politisk tilpasning

Norge er ikke med i EU, og blir dermed ikke direkte berørt av at EU nå innfører traktatendringer som skal forby budsjettunderskudd. Formelt sett står dermed Norge fritt til å fortsette en frikoplet finanspolitikk.

Vi har imidlertid lenge hatt en politisk debatt innrettet mot sikring av konkurranseevne som politisk målsetting. Det er en målsetting som kolliderer med målet om å sikre sysselsettingen. De aller fleste arbeidstakere arbeider i sektorer rettet mot det innenlandske markedet. Innstrammingstiltak for å styrke konkurranseevnen til eksportvirksomheter vil derfor ramme de næringer som har størst betydning for samlet sysselsetting.

Når ledigheten øker sterkt i de gjeldsrammede EU-landene, medfører det et svekket arbeidsmarked og dermed lav pris på arbeidskraft og i sin tur lave produktpriser. Å opprettholde konkurranseevnen sammenliknet med disse landene, vil generere en tilsvarende kriseutvikling i Norge. Det er ingen som eksplisitt tar til orde for det. Derimot vil argumentet om konkurranseevnen få større betydning når flere av våre samhandelsland rammes av økende arbeidsledighet.

På lengre sikt vil den nye EU-pakten måtte innebære svakere finanspolitiske impulser fra alle EU-land. Det vil medføre svekkede arbeidsmarkeder over hele EU, med tilhørende svakere prisutvikling. Da vil effekten for norsk konkurranseevne bli langt kraftigere enn den er i dag, hvor krisa primært rammer et begrenset antall land.

Hvordan det går med Norge i en slik situasjon, vil avhenge av hvor sterkt målet om styrket konkurranseevne står i det politiske miljøet både i budsjettsammenheng og overfor lønnsoppgjørene. Hvis konkurranseevnetenkningen overkjører målet om full sysselsetting og normal vekst i offentlige velferdstjenester, vil effekten bli økende ledighet og svakere tjenestesektor også i Norge.

I tillegg kommer de ideologiske trendene i den politisk-økonomiske debatten. Når EU nå forbyr en normal finanspolitisk fleksibilitet, blir det vanskeligere for Norge å hevde at det er klokt å drive motkonjunkturpolitikk, særlig fra de partiene som har medlemskap som langsiktig mål.

Under finanskrisen i 2008/2009 var det regjeringens mantra at det var fornuftig å bruke mer penger i en krisetid, og heller bruke noe mindre i gode tider. Det ble da også lagt fram stimulansepakker i den perioden. I tillegg til DNB-pakken som ga billige lån til den banken som staten hadde de nærmeste familierelasjoner til, ble det også gitt betydelige midler til kommunene som ble utløst når disse iverksatte bygningsog investeringsprosjekter. Dermed bidro staten til en impuls direkte rettet inn mot en hjemmebasert næring som ville møte store problemer ved svekkede kredittmuligheter. I 2012 reagerer derimot staten stikk motsatt. Nå strammer en inn med den begrunnelse at en internasjonalt må vente seg svekkede konjunkturer. Motkonjunkturpolitikken fra 2009 ser ut til å være avløst av medkonjunkturpolitikk av EU-typen i 2012.

Nå har ikke de faktiske budsjettutslagene blitt så klare som den politiske retorikk skulle tilsi. Mye av talemåtene er ment som forsvar mot krav om ytterligere pengebruk mer enn faktiske innstramminger. Uansett er den politiske retorikken viktig. Fra høyresiden hevdes det mer eller mindre gjennom-gående at det er ved skattelettelser og begrensninger av offentlig aktivitet at en får stimulert næringslivet og dermed økt vekstkraften i økonomien. At all empiri viser det motsatte, endrer ikke dette ideologiske hegemoniet. Det er all mulig grunn til å anta at det vil påvirke norsk debattklima når EU nå traktatfester nettopp en slik politikk for å bremse ned offentlig aktivitet.

Epilog: Om handlingsregelens anvendelse

Handlingsregelen ble i sin tid innført som en regel for gradvis innfasing av oljepenger i økonomien. Dette kom som en reaksjon på daværende finansminister Stoltenbergs kroniske gjerrighet i pengebruken. Det ble en debatt om hva og når en skulle få noen nytte av disse pengene. For å unngå å miste grepet helt, ble handlingsregelen innført. Den sa at det strukturelle budsjettunderskuddet skulle tilsvare 4 prosent av oljefondets størrelse. Dermed ville bruken av oljepenger øke i kraft med fondets vekst.

De årene det har ligget an til at en har brukt mer enn disse fire prosentene, har det blitt en mediedebatt som om katastrofen var nær. Faktum er imidlertid at for de aller fleste årene under den rødgrønne regjeringen har en brukt langt mindre enn handlingsregelen tilsier (under Bondevik/Foss var det omvendt, de brukte gjennomgående noe mer enn hva handlingsregelen tilsa).

I figuren er bruken av oljepenger lik avstanden mellom utgiftene (tykk strek med x på) og inntekter eks. olje (den nederste). Handlingsregelen er vist ved streken som følger x-streken nesten likt. Når x-streken ligger lavere enn handlingsregelen, bruker en mindre penger enn handlingsregelen tilsier, og omvendt om x-streken ligger over handlingsregelen.

Det politiske mediehysteriet en hadde i 2009, var basert på en prognose som antydet et noe høyere overforbruk enn det faktisk ble. Det er et gjennomgående trekk at en i budsjettene anslår høyere bruk av oljepenger enn hva som viser seg å være tilfelle. Dette fører til at en får gjennomført en politikk som overvurderer faktisk pengebruk. En ville f.eks. neppe våget å gå ut med et budsjett for 2011 som viste så kraftig underforbruk av midler, 25 mrd. kroner, som en nå ser blir resultatet.

Av samme grunn er det god grunn til å anta at faktisk resultat i 2012 kommer til å vise langt lavere pengebruk, dvs. langt større underforbruk sammenliknet med handlingsregelen, enn budsjett-tallene anslår.

Det er all grunn til å regne med at stramme budsjetter fortsatt kommer tvil bli en standard også videre framover, trass i at en motkonjunkturpolitikk burde tilsagt det motsatte.