Kjøttets politiske økonomi

Av Unni Kjærnes og Gunnar Vitterssø

Nr 3 2016

På verdensbasis har kjøttforbruket per person doblet seg siden FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) startet registrering på 60-tallet.

Økningen er problematisk, ikke bare med hensyn til utslipp av klimagasser (særlig metan), men også ut fra ressursbruk, helse og dyrevelferd.

Unni Kjærnes og Gunnar Vitterssø er seniorforskere ved Forbruksforskningsinstituttet SIFO, Høyskolen i Oslo og Akershus.

Historisk har kjøttforbruket i Norge vært forholdsvis lavt, men er nå på europeisk gjennomsnittsnivå. Konkrete politiske tiltak sammen med omfattende markedsføring har aktivt bidratt til denne utviklingen. Denne kjøttfremmende politikken har ikke blitt møtt med bred mobilisering, verken fra miljø- eller forbrukerbevegelsen. Folk flest har lite kunnskap om de negative konsekvensene av det økende kjøttforbruket, og anser ikke eget kjøttforbruk som problematisk. Kjøttproduksjonens betydning for landbruksøkonomien har fått dominere den politiske debatten, mens kjøttets miljø- og klimavirkninger forblir nokså usynlige. Norge ligner i så måte på det som skjer i andre land, som i USA.

Endringer i forbruk blir ofte framstilt som noe naturlig, som en historisk nødvendighet og et resultat av økt materiell velferd. Vi spiser mer kjøtt fordi vi liker det og fordi vi har fått råd til det. Stort sett er det også «forbrukerne» som gis ansvaret for å få til endringer. Men det vi legger på middagstallerkenen, kan ikke sees isolert fra økonomiske og politiske betingelser, og derfor vil vi trekke inn maktforhold for å forstå miljøpolitikken, eller mangel på politikk overfor denne type miljøproblemer. I denne artikkelen utforsker vi hvilke samfunnsmessige betingelser som ligger bak, dels at vi spiser mer kjøtt, dels at dette ikke blir møtt med større motstand. Vi diskuterer hvilke politiske og økonomiske krefter som ligger bak økningen slik den framstår i Norge.

Bærekraft og kjøttforbruk

Internasjonalt finnes det en omfattende akademisk litteratur og en lang rekke offentlige rapporter som tar for seg miljø- og klimaproblemer som følge av vårt vestlige matforbruk. Det høye og økende forbruket av kjøtt trekkes fram som et hovedproblem. Det å begrense kjøttforbruket er den mest effektive måten å gjøre vårt matforbruk mer bærekraftig på. Studier viser at en reduksjon av kjøttinntak vil ha en stor innvirkning på blant annet energiforbruk og klimagassutslipp.

Sett i global målestokk er det trolig ingen andre produksjonssystemer som har en større arealmessig betydning enn kjøttproduksjonen, og den er en illustrasjon på hvordan menneskelig aktivitet påvirker og former naturmiljøet på godt og vondt. Kjøttproduksjonen legger beslag på store arealer ikke bare til beiting og produksjon av gras, men også korn og oljevekster til fôr. Produksjonen er svært energi- og vannkrevende, og det er knyttet betydelige forurensningsproblemer til gjødselhåndtering m.m. I flere deler av verden tas tidligere skogbevokste områder i bruk til enorme plantasjer for fôrproduksjon, samtidig som en økende andel av etablerte jordbruksarealer brukes til å produsere dyrefôr. Produksjonen av kjøtt er en betydelig kilde til globale klimagassutslipp. Ifølge FAOstår kjøttproduksjon for 18 % av verdens samlede klimagassutslipp, først og fremst i form av metan. Dyrevelferden i industrialisert oppdrett av kylling har fått mye oppmerksomhet, men også mindre intensive produksjoner blir kritisert.

Kjøtt har også flere helsemessige sider. Ernæringseksperter har lenge visst at fettet i kjøtt er usunt (fare for hjerte og karsykdommer), særlig fra ku og sau. De seinere årene har de sett at mye rødt kjøtt (fra ku, sau og svin) gir økt risiko for kreft, særlig bearbeidet kjøtt, altså pølser og lignende.

Den økende etterspørselen etter kjøtt har ikke bare klima og miljøkonsekvenser, men er også et spørsmål om sosial rettferdighet. Fôrproduksjonen konkurrerer ofte med annen planteproduksjon til mat, som dermed blir dyrere. Det går systematisk ut over de aller fattigste i verden.

På den annen side kan jordbruk og husdyrhold spille en positiv rolle i å beskytte det biologiske mangfoldet, og veldrevet grasmark kan blant annet fungere som et karbonlager. Ekstensivt storfehold kan utnytte grasmark i marginale områder som ikke egner seg for intensiv dyrking av matvekster. Moderat kjøttspising er selvfølgelig heller ikke negativt for helsa, men bidrar positivt med næringsstoffer. Diskusjonen handler om problemene knyttet til den økende kjøttproduksjonen og forbruket, ikke kjøtt som sådan.

På verdensbasis har kjøttforbruket per person doblet seg siden FAO startet registreringer på 60-tallet. Også i Norge har forbruket av kjøtt vokst betydelig de seineste 25 årene, spesielt av svin og kylling. Norsk kjøttproduksjon er i økende grad basert på importert råstoff av fôr, ikke minst (lite bærekraftig) soya fra Brasil.

De politiske og økonomiske rammene særlig for amerikansk kjøttproduksjon er beskrevet i flere bøker. Kjøttproduksjonen der står sentralt i utviklingen av landbruket, sterkt støttet av politiske tiltak og subsidier, som i sin tur har bidratt til en kjøttorientert matkultur. Konsekvensene for helse og miljø er vidtrekkende, samtidig som dyrevelferden er omdiskutert. Drivkraften er et økonomisk-politisk kompleks som binder de ulike delene av ikke bare den amerikanske, men hele den globale kjøttøkonomien sammen. Kjøtt som det dominerende produktet i matproduksjonen har fortrengt andre utviklingsbaner i landbruket, samtidig som den symbolske og kulturelle betydningen av kjøtt har hjulpet på utbredelsen og en kontinuerlig vekst i forbruket i mange land.

Nå er vi vant til å tenke at norsk produksjon er langt mer ekstensiv, småskala og både dyre- og miljøvennlig, veldig ulikt det amerikanske systemet. Kjøttfokuset i landbrukspolitikken de siste 25 årene har imidlertid utfordret denne produksjonsmåten. For å forstå hvilke faktorer som påvirker forbruket av kjøtt i Norge, vil vi først undersøke endringene i forbruket av kjøtt, dernest kjøttbransjens initiativer og strategier, fulgt av et avsnitt om hvordan denne dynamikken synes å bli påvirket av politisk regulering.

Økt forbruk av kjøtt i Norge

Historisk har kjøtt hatt en høy status i norsk matkultur, men har ikke stått sentralt i hverdagskostholdet for de fleste nordmenn. Kjøttforbruket har vært forholdsvis lavt sammenlignet med andre vestlige land. Nordmenn har i stedet spist mer fisk, melk og meieriprodukter. Men mens gjennomsnittlig kjøttforbruk i Europa har endret seg lite siden midten av 90-tallet, har det norske kjøttforbruket steget betydelig. I 2012 var gjennomsnittlig årlig forbruk per person 75 kg på engrosnivå (det som blir solgt), inkludert grensehandel. Gjennomsnittet i Nord-Europa var i 2011 79,8 kg/person/år, generelt høyere i vestlige enn i østlige land. I 2013 var verdens gjennomsnittlige kjøttforbruk 43,1 kg per person, med 79,3 kg i den vestlige verden og 33,3 kg per person per år i såkalte utviklingsland. For å møte klimautfordringene er det estimert at tallet bør ned til 30 kg per person per år.

Tilsvarende økning finner vi også i tall på husholdsnivå (det folk kjøper). Ifølge Statistisk sentralbyrås forbruksundersøkelse skjedde den kraftigste økningen fra midten av 2000-tallet. I 1999 spiste nordmenn gjennomsnittlig 45,1kg/år/forbruksenhet, 46,2 kg i 2005 og 50,8 kg i 2012. Fra å være helgekost, er det en stadig større andel som spiser kjøtt til middag 3 eller flere ganger i uka.

Norkost-prosjektet fra 2010–11 har enda mer grundig informasjon. Undersøkelsen viste store forskjeller mellom kvinner og menn. Kvinner hadde spist 116 gram kjøtt og kjøttvarer per dag, menn 181 gram. Det var 33 prosent av kvinnene og hele 55 prosent blant mennene som spiste mer enn det Helsedirektoratet anbefaler. I følge Norkost spiste de yngste helst klart mer kjøtt enn de eldste. Det kan tyde på en generasjonsendring, der kjøtt for de unge inngår i dagligkosten på en annen måte enn det gjør for eldre generasjoner. Men det var også betydelige sosiale forskjeller. Menn med lav utdannelse spiste mest, 192 gram. Menn som er lite opptatt av helse, spiste hele 222 gram per dag, i motsetning til menn som er mye opptatt av helse, som spiste 165 gram. Slike forskjeller var det ikke for kvinner (de fleste kvinner tenker mer på sunn mat). I Oslo og Akershus spiser folk noe mindre kjøtt enn andre steder i landet. Et høyt kjøttforbruk synes altså i dag ikke å være noe elitefenomen, snarere tvert imot. Vi må da huske på at det ikke er biff vi snakker om; størstedelen av kjøttet selges som kjøttdeig og pølser. Elitegrupper spiser mindre kjøtt enn folk med lav utdanning og inntekt.

Vi må likevel anta at tendensen til økt kjøttforbruk finnes i de fleste grupper, om enn med varierende profil. I tiårsperioden 1997 til 2007 var det kvinner i urbane strøk og med høy utdannelse, de som i utgangspunktet var mest skeptiske og spiste minst kjøtt, som i størst grad hadde blitt mer positivt innstilt til kjøtt. De spiser ikke så mye pølser og kjøttdeig, men snarere mager kyllingfilet. På denne måten er det ikke så vanskelig å finne flere faktorer på forbrukersiden som kan forklare det økte kjøttforbruket; økt kjøpekraft selvsagt, men også endrede holdninger og nye vaner.

Går vi tilbake til tall for forbruk på engrosnivå (altså hvor mye som samlet sett er solgt), viser Figur 1 at det særlig er forbruket av kylling og annet fjørfe som har økt. Den største økningen har her skjedd etter 1995, altså på svært kort tid. Dette har ikke gått på bekostning av forbruket av andre typer kjøtt. Tvert imot spiser vi mer av alt. Forbruket av svinekjøtt er mer enn doblet siden 1959, med et særlig hopp i løpet av 2000-tallet. Økningen i forbruket av storfekjøtt er nesten fordoblet i løpet av denne perioden, men her er kurven jevnere. Vi spiser også mer lam, men økningen har vært mindre.Figur 1. Beregnet engrosforbruk av kjøtt for noen husdyrslag. Millioner kg. Kilde: NILF 2014

Dette kan ikke forklares med at folk synes det er verd å bruke mer penger på kjøtt. Mens andel av forbruksutgiftene som ble brukt til kjøtt var 2,6 % i 1999, var denne andelen redusert til 2,3 % i 2012. Andelen brukt på mat samlet sett gikk også ned, fra 12,2 % til 11,8 %. Hver enkelt av oss spiste omtrent samme mengde kalorier, så kjøtt og pølser har erstattet andre matvarer. Denne utviklingen reflekterer nok en økning i det gjennomsnittlige inntektsnivået i Norge; de fleste har råd til å kjøpe mer kjøtt. Men det at andelen av husholdsbudsjettet brukt på kjøtt har gått ned, tyder på at romsligere budsjett ikke kan være hele forklaringen (da ville andelen vært konstant), heller ikke økt prioritering av kjøtt i kostholdet (da ville andelen gått opp). Slike observasjoner gir grunn til å se på hva som har skjedd på tilbudssiden i denne perioden.

En kjøttproduksjon tilpasset økt etterspørsel?

I landbrukspolitikken er det vanlig å hevde at produksjonsutviklingen er en tilpasning til økt etterspørsel. Kjøttproduksjon er ressurskrevende, og kjøtt har historisk vært dyrere enn andre matvarer. Men siden 1990 har kjøttprisene økt mindre enn prisene for mat generelt og prisene på forbruksvarer samlet sett. Den relative nedgangen i kjøttprisene er en av de viktigste faktorene som kan forklare økningen i kjøttforbruket. Kjøtt har blitt billigere. Dette kan til en viss grad sees i sammenheng med hva slags produksjon som har økt. Det er intensive produksjoner som har hatt den største økningen, med kylling på topp. Kyllingproduksjonen er konsentrert til få enheter og stor omløpshastighet, med store muligheter for effektivisering. Den foregår også stort sett i bestemte deler av landet, noe som gir korte transportavstander til slakteri. Motsatsen, storfekjøtt, har en helt annen produksjonsstruktur, med mange og spredte enheter, lang produksjonstid og i hovedsak kopling til melkeproduksjon. Økt og lønnsom produksjon av storfekjøtt i Norge er ikke enkelt. Men det er fortsatt dyr produksjon, og produksjonskapasiteten er begrenset. Dette er blant annet reflektert i økt import av storfekjøtt, mens det er svært lite import av kylling. Svineproduksjonen inntar en mellomposisjon.

Strukturen i foredlingsindustrien spiller også en rolle. Norge har generelt en ganske konsentrert foredlingsindustri. Den største, Nortura, er eid av landbrukskooperasjonen. Industrien er sterkt orientert mot produksjon av store volumer av standardprodukter. En stor andel selges som bearbeidede, ferdigpakkede produkter, særlig farsevarer som pølser og kjøttdeig, og med konkurranse på pris.

En kartlegging av norsk matreklame på fjernsyn, i aviser og reklamebrosjyrer viser at kjøtt står i en særstilling. Dagligvarekjedene bruker billig kjøtt for å lokke kunder til butikken. Kjøtt inngår gjerne i større salgskampanjer hvor kjente TV-personligheter eller mateksperter brukes aktivt. Denne markedsføringen har bidratt både til å holde prisene nede og samtidig sørget for at kjøtt nytes på nye måter og til mange ulike anledninger. Det er sterk priskonkurranse både mellom ulike dagligvarekjeder og mellom kjedene og kjøttindustrien.

Ut fra dette kan det synes som det er tunge prosesser på tilbudssiden som legger til rette for økt kjøttforbruk og samtidig en forbrukerkultur som setter pris på den økte tilgjengeligheten av lettvinte produkter. Billige standard ferdigvarer som pølser synes å passe godt med en ikke-elitistisk matkultur orientert mot enkelhet snarere enn kvalitet og distinksjon.

Politisk styring for eller mot økt kjøttforbruk?

Selv om matbransjen spiller en viktig rolle i å øke tilbudet og presse prisene på kjøtt, har landbrukspolitikken en avgjørende betydning for hva og hvor mye kjøtt som produseres og tilbys i det norske markedet. Den norske kjøttproduksjonen er i utgangspunktet beskyttet av høye tollmurer. I tillegg mottar særlig storfeproduksjon høye subsidier. Slik har det vært siden 1970-tallet. Men på 1990-tallet skjedde det en dreining av politikken. En stortingsproposisjon om landbrukspolitikken som ble behandlet i Stortinget i 1993, hadde to uttalte mål: å fremme bærekraftig produksjon og forbruk av mat og å styrke konkurranseevnen til norsk matproduksjon. Norsk landbruk skulle stå bedre rustet til å møte økt internasjonal konkurranse (dette var før EU-avstemningen i 1994). Et viktig grep var å senke prisene på korn og kraftfôr. Konsekvensene av denne politikken er tydelige i form av en markant økning i de kraftforbaserte produksjonene: kylling og svin. Dessuten har det vært en betydelig endring i fôrgrunnlaget for storfe, vekk fra beite og bruk av lokale ressurser over mot (billig) importert kraftfôr. Denne politikken har bidratt til en mer ressurskrevende matproduksjon og betydelige utslipp av klimagasser.

Med skiftende flertall i Stortinget, har myndighetenes strategi etter denne omleggingen vært å kople vern av norsk landbruk til økt produksjon av kjøtt. Det kan stilles spørsmålstegn ved hvor vellykket denne strategien har vært. I de seinere årene har det vært en økning i importen av kjøtt samtidig som lønnsomheten har falt, spesielt i storfekjøttsektoren. Økt produksjon basert på billig kraftfor og med fokus på priskonkurranse passer best for bransjer med intensiv drift, særlig kylling, som heller ikke er bundet opp av en desentralisert produksjonsstruktur. Her kan en møte redusert pris per kilo med å intensivere driften.

I 2013 lanserte Landbruks- og matdepartementet en ny strategi for å bedre forholdene for storfekjøtt. Strategien innebar å øke antallet husdyr, bedre prisene og øke kjøttkvaliteten og utvalget av produkter. Denne politikken kom i forlengelsen av en tidligere stortingsmelding i 2009 om jordbrukets påvirkning på klimaendringer. Selv om FNs klimapanel (IPCC) hadde rettet oppmerksomhet mot landbruket som en betydelig kilde til klimautslipp, konkluderte denne stortingsmeldingen med at dagens norske landbruk representerer løsninger på klimaendringene, snarere enn å være en del av problemet. I følge den nye landbrukspolitiske strategien står norsk landbruk i en nøkkelposisjon med hensyn til å møte økt etterspørsel etter mat som følge av befolkningsvekst og endrede forbrukerpreferanser (sic). Dette, heter det, kombinert med mulighetene for en internasjonal matvarekrise, betyr at produksjonen av norsk kjøtt må økes snarere enn reduseres. Samlet sett har denne politikken bidratt til å øke det norske landbrukets avhengighet av import, og problemene knyttet til forbruk av ikke-fornybare ressurser og utslipp av klimagasser forsterkes. Miljøverndepartementet har tatt opp klimabetydningen av rødt kjøtt (storfe og sau), og helsemyndighetene er bekymret for helsekonsekvensene. Men landbruksmyndighetenes argumenter ser ut til å ha seiret.

Noen sluttkommentarer

Det er bred enighet internasjonalt om at redusert kjøttforbruk er viktig for å håndtere klima- og miljøproblemer og står sentralt i diskusjonen om å sikre verdens matforsyninger. Det støttes av en rekke fagfolk og organisasjoner også i Norge, samt av miljø- og helsemyndigheter. Men forbruket i Norge, som allerede er på europeisk nivå, fortsetter å øke.

Få protesterer i offentligheten, der kjøttproduksjonens betydning for landbruksøkonomien får dominere. Kjøttets klima- og miljøpåvirkninger forblir usynlig i den politiske debatten. Det manglende engasjementet kan også henge sammen med måten man diskuterer matforbruk på, der en kommersiell ordbruk dominerer. Økt kjøttproduksjon trengs for «å møte forbrukernes økte etterspørsel», altså at dette har med en slags uuttømmelig kjøtthunger å gjøre. Få er klar over hvor mye kjøttforbruket har økt.

Vi har funnet at forbruksøkningen i stor grad er resultat av bestemte politiske beslutninger og tiltak. Økt kjøttforbruk gjennom lave priser har blitt løsningen i norsk landbrukspolitikk. Dyreholdet har blitt mye mer intensivt, med kyllingbransjen som den store vinneren, mens storfeholdet strever med å henge med. Industrien har satset på billige standardprodukter som pølser og pålegg. Dagligvarekjedene bruker kjøtt aktivt i sin markedsføring i konkurransen seg imellom. Dette er prosesser som ligner mye på det vi har sett i mange andre land, med USA som et slags «foregangsland».

Dagens miljø- (og helse-)politikk er basert på at såkalt grønn vekst og økt miljø-bevissthet blant forbrukere skal føre til endring. Samtidig motarbeides dette altså aktivt av andre politiske tiltak. Kjøttforbruk er bare ett av mange eksempler som viser hvordan miljøspørsmål «låses inne» på grunn av motstand fra sterke aktører og manglende politisk vilje til å ta i bruk effektive tiltak. I tilfellet med kjøtt er det i den offentlige debatten skapt en usikkerhet både rundt årsakene til problemene og løsningene på disse til tross for at dagens kjøttforbruk utvetydig bidrar både til helse og miljøproblemer. Når dette i liten grad kommuniseres i offentligheten, usynliggjøres og bagatelliseres problemene. Dette gir et svært dårlig grunnlag for mobilisering av vanlige folk i retning av mindre kjøttforbruk.

Det hadde ikke vært så vanskelig å redusere forbruket. Det hadde bare vært å øke prisene. Ikke som en avgift, men for å dekke produksjonskostnadene ved et mer bærekraftig og dyrevennlig husdyrhold og sunnere varer fra industrien. Folk kan motiveres til å endre spisevaner – det har skjedd før. Men det trengs god informasjon om hva som er bra for dem selv, miljø og samfunn, vel å merke sammen med andre tiltak.

 

 

Figur 1. Beregnet engrosforbruk av kjøtt for noen husdyrslag. Millioner kg. Kilde: NILF 2014