Hva betyr rett til mat i India?

Av Unni Kjærnes

Nr 3 2016

India har den største andelen i verden av underernærte, både som andel av befolkningen og i faktisk antall. 40 prosent av indiske barn lider av mangel på vitamin A.

Hvorfor er det slik?

Mat og matsikkerhet har stått høyt på dagsorden i indisk politikk siden frigjøringen fra det britiske kolonistyret i 1947.

Unni Kjærnes er seniorforsker ved Forbruksforskningsinstituttet SIFO, Høyskolen i Oslo og Akershus.

India har de siste åra hatt høy økonomisk vekst, og det har vært satset stort på å øke matproduksjonen. Landet har nok penger og nok mat. De har parlamentarisk demokrati – regjeringer og regjeringssjefer kommer og går både på føderalt nivå og i de enkelte delstatene. Landet har en utviklet styringsstruktur og kan ikke beskrives som «underutviklet». India gir derfor et godt utgangspunkt for å analysere matsikkerhetens politiske økonomi.

Svaret er ikke så enkelt som at det skyldes den globaliserte nyliberalismen, India har til en viss grad, greid å beskytte seg mot den. India har en mangetusenårig historie, der okkupasjonshærer fra nord og vest har kommet i bølger, avløst av perioder med mer selvstendige kongedømmer. Landet er utrolig fruktbart og ressursrikt, og okkupantene – inkludert britene – har etter tur gjort sitt til å utnytte til sin fordel en særdeles undertrykkende og utbyttende sosial struktur. Dagens styre er ikke noe unntak. Jeg vil i denne artikkelen hevde at det er denne sosiale og økonomiske strukturen som er hovedårsak til underernæringen, i motstrid til vanlige forklaringer på matusikkerhet som gjerne handler om matproduksjon , økonomisk vekst eller institusjonsbygging.

Matsikkerhet innebærer at alle individer kan skaffe seg nok, sunn, trygg og kulturelt akseptabel mat – hver dag. Omfanget av direkte matmangel har gått ned i verden, men samtidig ser vi en kraftig økning i ernæringsrelaterte helseproblemer som skyldes «overernæring» i form av for mange kalorier, for mye fett og sukker osv. Det gir ikke bare overvekt, men også hjerte- og karsykdommer, sukkersyke og høyt blodtrykk. Uansett er det de fattige som rammes mest.

India har begge deler: utbredt underernæring blant fattige på landsbygda og økende feilernæringsproblemer blant etablerte arbeidere og lavere middelklasse i byene (de fattigste i byene sulter fortsatt). Som andre steder i verden gir flytting til byer gjerne økt tilgang på billige kalorier i form av fett og sukker. Når de i ung alder fikk for lite mat, er de spesielt utsatt for «overernærings-problemer» i voksen alder. Alt dette har med matsikkerhet å gjøre, inkludert både mangel og for dårlig mat.

Her vil jeg likevel konsentrere meg om matmangel – mangel på kalorier og næringsstoffer. Grovt sett framsettes tre typer løsninger på matmangel: økonomisk vekst, satsing på matproduksjon og bedre sosiale fordelingsordninger. Jeg vil bruke denne inndelingen til å si mer om hva som skjer i India.

Troen på økonomisk vekst

Det aller viktigste de siste 40–50 åra har vært troen på økonomisk utvikling. Standardargumentet er at økonomisk vekst, gjerne gjennom internasjonal handel, må til for å skape arbeidsplasser og inntekt – og dermed velferd. Fra større brutto nasjonalprodukt skal det «risle ned» til alle lag av befolkningen.

Under kapitalismen må folk selge sin arbeidskraft for å kunne skaffe seg det de trenger, og mat er det mest grunnleggende. Men folk blir også tvunget til å anskaffe det de trenger, i kapitalistisk styrte varemarkeder. Markeder med konkurranse forutsettes å være den mest effektive måten å fordele mat på, både fordi økt etterspørsel gir økt produksjon og fordi handel vil sikre at maten raskt går tilde stedene der det er størst etterspørsel. Støttetiltak som faste lave brødpriser, offentlige subsidier og proteksjonisme hindrer slike prosesser. Antakelsen er at kapitalismens dynamikk på sikt vil gi bedre forhold for alle. Strukturreformene som Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet har krevd overfor sine låntakere i fattige land, hadde slike begrunnelser. India har i mindre grad vært avhengig av pengestøtte, men argumentasjonen er helt klart viktig også i dagens India. Nåværende statsminister Modi står nok tungt på denne linja.

Sett ut fra et matsikkerhetsperspektiv kan vi peke på flere viktige feilslutninger. For det første kan ikke folk vente med å spise, matbehov er alltid akutte. Matprotester har blomstret opp i perioder når slik politikk har blitt satt ut i livet – etter Verdensbankens pålegg om strukturreformer på 1970- og 80-tallet og sist i den arabiske våren. Dette er en klassisk form for protest når viktige rettigheter forsvinner, kjent fra langt bak i historien og gjentatt i turbulente og revolusjonære perioder rundt i verden. I India har det også i perioder vært mange matopprør. De har ofte vært møtt med soldater og vold, men har også bidratt til å presse fram reformer.

For det andre blir det gjerne lite igjen av nedrislingseffekten i markedsbaserte systemer når det kommer til de som har størst behov for mer og bedre mat. Økonomisk vekstperspektiv tar ikke hensyn til annet enn makroeffekter, gjerne på nasjonalt nivå.

For det tredje viser det seg at det er liten sammenheng mellom økonomisk vekst og det å gi flere folk stabilt arbeid med skikkelig betaling.

For det fjerde sørger ikke kapitalistiske matdistribusjonssystemer for å gi folk det de trenger – der de er. Maten selges der den får høyest pris. I sultkatastrofer både i India og andre steder har mat blitt eksportert ut av den regionen der folk sulter.

Alt dette bidrar til å forklare hvorfor ernæringstilstanden i India ikke er vesentlig bedret. Den økonomiske veksten har først og fremst skjedd i byene og i avgrensede deler av økonomien, som IT-tjenester i Hyderabad og Bangalore. Den har ikke gitt mange nye arbeidsplasser og veldig, veldig få har sikkert arbeid. India har hele veien hatt en politikk som holder folk på landsbygda. Det skjer en økende migrasjon til byene (og til arabiske land), en vesentlig kilde til inntekt. Men familiene blir gjerne tilbake i landsbyene. På landsbygda– dominerer et tradisjonelt landsbysystem, der mange av de fattigste er diskriminerte daliter (kasteløse) – mer om forhold på landsbygda i neste avsnitt. I byene som på landsbygda har fattigfolk liten og ustabil tilgang til arbeid, som er veldig dårlig betalt.

Nå kan en hevde at andre økonomiske systemer heller ikke har fungert særlig godt til å skaffe folk den maten de trenger, heller ikke sovjetkommunismen eller den tidlige maoismen i Kina. Poenget her er at dagens dominerende kapitalistiske løsninger fungerer dårlig som løsning i India som andre steder, på tross av hva ideologien tilsier.

Økt matproduksjon – intensivering eller småskala?

Mat- og landbrukspolitikk verden over har lenge vært dominert av tro på at større og mer effektiv produksjon må til for å møte næringsbehovet. Ut fra en slik forståelse bør politikken stimulere til økt innsats, i form av storskala og intensiv drift. Økt produksjon vil gi billigere mat, som de fattigste vil nyte mest godt av. Så også i India, med storsatsing på vanningssystemer, sprøyting og monokulturer av hvete og ris, til dels også genmodifisering. Matproduksjonen i verden – og i India – har da også økt kraftig om vi måler i kalorier.

Men mange er opptatt av kostnadene ved en slik politikk. Intensivt landbruk med store enheter er ikke bra for landsbygda, der flertallet av de fattige bor. Fra Latin-Amerika har vi Via Campesina-bevegelsens begrep om «matsuverenitet». De er kritiske til at store kommersielle eiere som produserer for internasjonale markeder får økt makt, på bekostning av småbønder, som er de som produserer mat til lokalbefolkningen. Kapitalistisk, intensiv drift tjener bare noen få og er veldig ødeleggende for miljø og klima. Løsningen ligger i mer økologiske løsninger drevet fram av småbønder. Og det er veldig ødeleggende for miljø og klima. I India hevder Vandana Shiva lignende synspunkter.

Det er også innvendinger som handler om mangel på tilpasning mellom det som er lønnsomt for produsenter og industri og det folk trenger. Matens bytteverdi (det den kan selges for) tilsvarer ikke bruksverdi (betydningen maten har for folk som spiser den). Det hjelper ikke å øke produksjonen av mais og soyabønner for industriell bearbeiding og som dyrefor om det folk trenger er korn, grønnsaker og bønner. Indisk politikk har som nevnt ensidig satset på hvete og ris, mens for eksempel bønner og linser, fattige inderes viktigste proteinkilde, har fått lite støtte. Det har heller ikke tradisjonelle kornsorter som jowar og ragi fått. De er mer næringsrike og krever mindre industrielle innsatsfaktorer, som kunstgjødsel, pesticider og kunstige vanningssystemer. Tørke er et stort problem i de midtre og sørlige delene av India, med synkende og forurenset grunnvann og mangel på drikkevann. India er sterkt utsatt for klimaendringer, med flom i nord og enda tørrere klima i sør.

Industriell drift forutsetter gjerne store enheter og kapital. Mange steder i India er slik drift lite utviklet. Med unntak av noen delstater (som Punjab) er det mer tradisjonelle eiendoms- og driftsforhold som rår. En svært liten andel av landsbygdbefolkningen er sjøleiende bønder. Flere driver jord de leier av en stor jordeier eller – enda mer føydalt – de er leilendinger og får bare beholde en del av det de produserer. Mange jordlapper er spredte og bittesmå (og de blir mindre for hver generasjon). Men det store flertallet er eiendomsløse, uten tilgang til jord – ikke en gang en hageflekk hvor de kan dyrke grønnsaker. De er landarbeidere, ofte sesongbasert. Fast arbeid finnes ikke. Heller ikke allmenninger.

Den viktigste innvendingen med hensyn til matsikkerhet er derfor at de fleste fattige må kjøpe alt eller det meste av den maten de trenger. Det gjelder fattige i byer, landarbeidere og også mange småbønder. I Bihar, en indisk delstat langs Ganges i nord, bor i dag 80 % av befolkningen på landsbygda. Store deler av staten er utrolig grønn og fruktbar, og det høstes 2–3 avlinger i året av blant annet ris og hvete. Pluss poteter. Likevel har dette lenge vært et av områdene i India med mest underernæring.

Siden frigjøringen i 1947 har jordreform vært et tema. I noen delstater har nok slike reformer vært gjennomført, men da ofte med jord som er mindre fruktbar. Andre steder, som i Bihar, står slike reformer – etter 70 år – i stampe. Eiendomsoverføring blir kanskje ikke registrert, det er evinnelige ankesaker, småbønder tildelt jord får ikke vite om det eller, om ikke noe av dette virker, tar tidligere eiere tilbake jorda, gjerne med hjelp fra lokalt politi. Dermed er det også vanskelig å finne god statistikk på jordeiendom.

Folks tilgang på mat

Verken økonomisk vekst eller satsing på matproduksjon har vist seg å være tilstrekkelig for å løse de indiske problemene med matsikkerhet. Den tredje tilnærmingen til matsikkerhet er å sørge for at folk – fattigfolk – har reell mulighet til å skaffe seg den maten de trenger. Den indiske økonomen Amartya Sen sier at «loven står mellom maten og den som skal spise den». Han bruker begrepet ‘entitlement’ for å fange de ulike samfunnsmessige prosessene som avgjør hvorvidt folk har nok og sunn mat. Det inkluderer, som allerede nevnt, tilgang på arbeid som kan gi inntekt til å betale for maten. En alternativ ‘entitlement’ er eiendoms- eller bruksrett til jord eller andre kilder til mat (for eksempel rettigheter til fiske og jakt). Men, som vi har sett, vil det ofte være utilstrekkelig. De som mangler tilstrekkelig inntekt og/eller jord, trenger sosiale rettigheter. Veldedighet er ingen rettighet, heller ikke hjelp fra familie og naboer. Sen hevder at det er summen av disse ‘entitlements’ som er avgjørende.

Vi må altså spørre om forutsetningene for at folk kan ha skikkelig inntekt, egenproduksjon og sosiale rettigheter når de trenger det. Dette avgjøres av grunnleggende materielle og sosiale strukturer og av politiske prosesser.

Kapitalistiske markedssystemer innebærer at produksjon og handel er basert på profittmaksimering, ikke tilpasning til behov. Slike systemer produserer ulikhet, blant annet ved at arbeid betales ulikt og at tilgang på nødvendighetsting som mat fordeles ut fra kjøpekraft. Det vil alltid være noen som ikke er «produktive» nok eller som ikke kan selge sin arbeidskraft.

I praksis er matproduksjon og handel veldig mange steder i verden sterkt regulert. Mange reguleringer går ut på å få markedene til å fungere, slik som standarder for mattrygghet (folk vil ikke kjøpe farlig mat), og lover mot juks («redelige» selgere vil ikke ha brodne kar).

Det som blir viktig med tanke på matsikkerhet, er likevel politikk som på en eller annen måte motvirker virkningene av markedsbasert fordeling. Noen politiske tiltak er produsentorienterte, med sikte på å hjelpe eller beskytte bønder eller andre produsentgrupper. Andre tiltak er befolkningsorienterte, som resultat av sosial kamp eller av politiske protester og sosial uro som følge av en hardhendt politikk. Det er befolkningsorienterte tiltak som gir sosiale rettigheter. Rettighetene kan gjelde alle, som subsidierte matpriser, barnetrygd og skolemåltider. De er universelle. Andre tiltak er behovsprøvd, gjerne rettet mot de fattigste. Universelle ordninger har vært en kjernesak i den skandinaviske sosialdemokratiske velferdsstaten, mens typiske liberalistiske land som USA og Storbritannia har satset på minimumsordninger for de som trenger det mest.

I India er hovedløsningen behovsprøvde tiltak som tar sikte på å dekke de mest grunnleggende behovene, altså mat. Samtidig, jo mer ulikhetsskapende politikken er med hensyn til arbeid og inntekt (og tilgang på jord), jo større blir behovet for slike «nødtiltak». Det finner vi igjen i både vestlige land og i India.

Veldig mye av den risen og hveten som produseres i India, kjøpes opp av staten, for så å fordeles gjennom et offentlig distribusjonssystem. Rundt omkring i hele India, i byene og på landsbygda, er det egne utsalg for dette kornet til en fast, veldig lav pris – mange steder 1 rupi per kilo (ca. 1/7 norsk krone). Familier som lever under en politisk fastsatt fattigdomsgrense (below poverty line – BPL), satt svært lavt, får kjøpe bestemte rasjoner i disse utsalgene. De aller, aller fattigste får kort som gir rett til større rasjoner (Antodaya). I fattige stater som Bihar har de aller fleste på landsbygda BPL-kort. Disse ordningene har vokst fram over lang tid, noen stater mer i forkant enn andre. I 2013 ble det vedtatt en matsikkerhetslov som bekrefter mat som en rettighet for alle indere. Selv om loven ble mer utvannet enn forkjemperne ønsket, ser mange det som et framskritt, særlig når det gjelder tilgang på billige kornrasjoner. I tillegg får alle barn i offentlige skoler et gratis skolemåltid og helsestasjonene deler ut mat og næringstilskudd til småbarn og gravide.

Ikke alt dette fungerer like godt over alt. Korrupsjon («leakage») har fått mye oppmerksomhet, men har nok blitt noe redusert. Det er også store tap på grunn av dårlige lagrings- og transportforhold. Og det er varierende hvor opptatt lokale og regionale myndigheter er av å få til gode ordninger. Likevel er svært mange indere i dag avhengige av tilgang på mat gjennom disse systemene, som for en stor del bidrar til å hindre direkte sult.

Er problemene løst?

I India er det nok mange som mener at siden India ikke har hatt hungerkatastrofer på flere tiår og færre antagelig lider av direkte sult, så må en være fornøyd. Gitt at det er ambisjonsnivået, så kan en si at politikken fungerer. Siden ordningene når ut til flesteparten av befolkningen, mener også mange at det er kulturelle hindre som gjør at folk likevel får for lite og for dårlig mat. Det tradisjonelle kastesystemet er offisielt avskaffet, men står fortsatt sterkt, særlig på landsbygda. Dessuten er det forhold i den tradisjonelle indiske familien som gjør at kvinner og barn får for lite når maten skal fordeles. Alt dette er i og for seg riktig, men er likevel tilslørende.

Få eller ingen politiske tiltak tar sikte på å endre de sosiale eiendomsrelasjonene. Det er ikke engang ambisjoner om en form for sosialdemokratisk omfordelingspolitikk gjennom skattesystemet eller grunnleggende pensjonsordninger. Ansettelsesvern er nærmest ikke-eksisterende. Statsminister Modi har fått fjernet en av de få lovbeskyttelsene som var for industriarbeidere.

Det handler altså om enorme økonomiske forskjeller, men like mye handler det om hvem som har makt til å opprettholde eller gjøre noe med disse forskjellene. Her virker kastesystemet til å legitimere og videreføre eksisterende maktforhold. I de seinere åra er det likevel storkapitalens makt som har fått økende betydning, indiske storkapitalister er blant verdens rikeste og mektigste. Dagens politiske styre søker politisk støtte gjennom å fremme fundamentalistisk hinduisme, samtidig som politikken gjennomføres i nær kontakt med dette samfunnssjiktet.

Matsikkerhet og makt henger tett sammen. Avmakt blant fattige betyr dårlig matsikkerhet, enten de er småbønder eller, mye mer vanlig, de er avhengige av kjøpe mat for å overleve. Frykt for opprør har nok bidratt til at det er etablert minimumssystemer som holder folk i live, slik det har gjort også andre steder og tidligere i historien. Men skikkelig matsikkerhet blir det ikke ut av en minimumsorientert politikk som opprettholder – eller for den saks skyld øker – urettferdige sosiale eiendomsforhold i matproduksjonen og i andre deler av samfunnet. Det er ikke unikt for India og heller ikke for dagens kapitalisme.