Kvinnelig bemanning – og dugnaden i velferdsstaten

Av Halvard Vike

Nr 1 2007

Det er påfallende at forskerne som diskuterer kjennetegnene ved den nordiske modellen, har vært så lite opptatt av hvordan velferdsstatens fellesgoder blir omskapt til gode konkrete ytelser til de som trenger dem. Grunnen til at så få har vært opptatt av dette, kan være den samme ignoransen som avsløres i bruken av det malplasserte uttrykket bemanning i pleie- og omsorgstjenestene, når arbeidskraften nesten utelukkende består av kvinner.

Halvard Vike er professor i sosialantropologi ved Universitetet i Oslo


Hvordan skal vi sikre tilstrekkelig bemanning i framtidens eldreomsorg, spesielt i pleie- og omsorgstjenestene? Få er i tvil om at dette spørsmålet berører noe viktig. Dersom pleie- og omsorgstjenestene i Norge skal forbli et offentlig ansvar, vil det i nær framtid bli en formidabel politisk oppgave å skaffe nok arbeidskraft. Prognosene forteller oss at det i løpet av knapt femten år vil være behov for opptil 48 % økning. (Langset 2006.) Derfor har regjeringen tatt til orde for at den vil skaffe til veie ti tusen nye hender i løpet av den inneværende stortingsperioden. (St.meld. nr. 25:71.) Hvis dette ikke lykkes, vil konsekvensene selvsagt være uhyre alvorlige. Personellmangel vil gradvis svekke evnen til å yte god pleie og omsorg til syke og gamle, og på sikt vil dermed en av velferdsstatens mest grunnleggende bestanddeler gå opp i limingen. Det vil i sin tur true den tilliten befolkningen har til at folkevalgte er i stand til å ivareta det fellesansvaret de har påtatt seg, og dermed selve den politiske kontrakten den norske politiske modellen bygger på.

Pleie- og omsorgstjenestene er i så måte en avgjørende prøvestein på hvorvidt forsøket på å videreføre velferdsstatsprosjektet, slik vi har lært det å kjenne gjennom de siste fem–seks tiårene, har forutsetninger for å lykkes i en tid med helt nye vilkår. Det ansvaret staten har påtatt seg overfor den pleietrengende delen av befolkningen, rommer en særegen form for politisk ansvar. Det utgjør en stor og voksende del av offentlige utgifter og representerer en større humanistisk forpliktelse enn de fleste andre velferdspolitiske prosjekter fordi den er så vanskelig å avgrense. I en tid da alle "ansvarlige" politiske partier har latt seg underlegge Handlingsregelen, og samtidig ikke ønsker å øke skattene vesentlig, blir det stadig mer aktuelt å spørre seg hvorvidt de virkelig ønsker å betale det den framtidige pleie- og omsorgstjenestene faktisk vil komme til å koste. Men spørsmålet om pleie og omsorg og politisk forpliktelse er likevel ikke først og fremst økonomisk. Det faktum at velferdsstatens ansvar for denne oppgaven faktisk har lykkes temmelig godt, skyldes ikke bare at staten har vært villig til å bruke store ressurser. Suksessen kan bare forklares av det faktum at det har eksistert et omsorgsreservoar som har vært i stand til å gjøre jobben i praksis. Uttrykket "bemanning" er i denne sammenhengen fullkomment malplassert. Klarere enn noe annet viser bruken av dette uttrykket i hvilken grad dette omsorgsreservoaret har vært tatt for gitt. Pleie- og omsorgstjenestene – og de aller fleste andre velferdsstatlige tjenester som ytes direkte i (ofte langvarige) relasjoner mellom mennesker – består nesten utelukkende av kvinner og kvinnelig arbeidskraft.

I. Særtrekk ved den nordiske/norske velferdsstaten

Når forskere sammenlikner moderne velferdsstater og diskuterer deres kjennetegn, trer gjerne de nordiske land fram som et særegent eksempel med mange interessante fellestrekk. De var tidlig ute med mange av forsikringsordringene som etter hvert ble adoptert av alle moderne velferdsstater, og mange av disse ordningene ble relativt sjenerøst utformet (Kildal og Kuhnle 2005). Alle disse statene gikk langt i å la det offentlige erstatte og supplere privat ansvar på vesentlige samfunnsområder (som utdanning, helse og pleie), og de tok i større grad enn de fleste andre stater i bruk universelle ordninger. Med velferdsstatlig universalisme ble forsorg og veldedighet omgjort til mer eller mindre allment tilgjengelige goder som det brede lag av befolkningen tok del i, ikke bare de fattige og spesielt trengende. Mange har påpekt at befolkningens vilje til å ofre skattepenger på offentlige goder ligger nettopp i egeninteressen som knytter seg til offeret (Esping-Andersen 1999). Øremerking av offentlige goder har en tendens til å frata de flestes vilje til å finansiere dem, både fordi de ikke nyter godt av dem selv, og fordi de etter hvert begynner å mislike hjelpeløsheten til dem som gjør det.

Autonomi og resultatlikhet

Men selv om disse kjennetegnene er interessante nok, og selv om de i noen grad har gitt oss noen nøkler til å forstå hvordan den nordiske modellen har oppstått og utviklet seg, er det etter min oppfatning påfallende at de forskerne som diskuterer dem har vært så lite opptatt av hvordan velferdsstatens fellesgoder blir omskapt til gode konkrete ytelser til de som trenger dem. Grunnen til at så få har vært opptatt av dette kan være den samme ignoransen som avsløres i bruken av uttrykket bemanning i pleie- og omsorgstjenestene. Den nordiske velferdsstatsmodellen kan beskrives som en politisk organisert samfunnsmodell som søker å realisere radikal inklusjon. Det mest interessante ved denne ambisjonen er ikke først og fremst at det nettopp er en politisk-ideologisk ambisjon av en spesiell type, men at den faktisk har lykkes relativt godt. Det finnes knapt eksempler på statssamfunn som ikke hviler på fundamentale klasseforskjeller, der relativt store deler av befolkningen er ekskludert fra muligheten til et anstendig liv, slik den rådende over- eller middelklassen til enhver tid definerer det. Som antydet ovenfor er det mange forhold som har bidratt til at de nordiske land skiller seg ut på dette avgjørende punktet, men ett av de aller viktigste blir fortsatt ofte oversett. Disse landene er i usedvanlig grad omsorgsintensive. Jeg bruker her begrepet omsorg i særdeles vid forstand for å sette fingeren på den særdeles tette relasjonen som etableres mellom staten og borgeren (som pasient, klient, elev, kunde – eller deltaker) i arbeidet med å realisere to grunnleggende og gjensidig avhengige verdier: autonomi og resultatlikhet. Ved hjelp av en aktiv og tilstedeværende stat blir størstedelen av befolkningen i stand til å bli relativt uavhengige; ikke av staten, men først og fremst av visse former for potensielt undertrykkende avhengighetsbånd i markedet, i lokalsamfunn og i familien. Pleie- og omsorgstjenestene er kanskje det beste eksemplet på dette, og som modell på relasjonen mellom borger og stat er den illustrerende. Den skal gi pleietrengende en garanti om et verdig liv uavhengig av økonomiske forutsetninger og av hvem de er i familie med. På samme måte gir den pårørende en garanti om å "slippe" omfattende omsorgsansvar. Dette gir selvsagt mange muligheten til å unndra seg ansvar, men det er ikke poenget her. Det viktige er at pårørende blir autonome i en helt fundamental forstand. Konsekvensen er selvsagt størst for kvinner, siden menn i liten grad har blitt bundet til hjemmet på grunn av omsorgsforpliktelser. Kvinner kan normalt realisere karriereambisjoner relativt uavhengig av omsorgsansvaret de har for sine eldre slektninger og egne barn.

Universalisme, relasjonsarbeid og kjønn

Velferdsstatens ambisjon om å realisere en viss grad av resultatlikhet er innebygd i universalismen. Den innebærer at staten går relativt langt i å søke å kompensere for ulikhet. Det gjør den ved hjelp av en rekke økonomiske virkemidler, som for eksempel trygdeytelser, næringsstøtteordninger, distriktspolitikk og andre fordelingspolitiske tiltak. Men langt viktigere enn dette er sannsynligvis den formen for fordelings- og utjamnningspolitikk som foregår "i det små" – i skolen, helsevesenet, på sosialkontoret, i barnevernet og i pleie- og omsorgstjenestene. Denne virksomheten gir ikke nødvendigvis større effekt enn de mer renskårne økonomiske, velferdsstatlige tiltakene, men den er etter alt å dømme langt vanskeligere å realisere, og betyr spesielt mye for velferdsstatens evne til å forhindre radikal eksklusjon av marginale grupper. Innenfor rammen av denne artikkelen er det ikke rom for å demonstrere denne antakelsen empirisk, bare sannsynliggjøre den. Virksomheten hviler spesielt tungt på offentlig sektor, og spesielt på den arbeidskraften som utgjør dens førstelinje. Arbeidet som gjennomføres på dette nivået har en del kjennetegn som etter min oppfatning har vært sterkt undervurdert av forskere, med unntak av de som arbeider innenfor feministisk tradisjon. (Vabø 1998, 2002, Boje og Leira 2000.)

Når bemanningsutfordringen i pleie- og omsorgstjenestene tas opp til diskusjon, skjer dette som om den mest grunnleggende egenskapen ved velferdsstatens førstelinje fritt kan ignoreres. Den består nesten utelukkende av kvinner. La oss derfor gjøre det helt klart at problemet faktisk dreier seg om bekvinning. Men uttrykket bemanning, eller rettere: forestillingene som gjør det mulig og tilsynelatende rimelig å operere med et slikt begrep, har med seg mange nisser på lasset. Det gjør det ofte vanskelig å erkjenne at velferdsstaten, slik vi kjenner den, hviler på en radikal kjønnsmessig arbeidsdeling, og videre at de kvalitetene som sannsynligvis utgjør de viktigste forutsetningene for å realisere ambisjonen om universell velferd avhenger fullstendig av den – som oftest uuttalte – forbindelsen mellom kjønn og velferdspolitikk. Pleie og omsorg, sosialt arbeid, arbeid med barn og grunnskoleutdanning viser dette tydeligst. Alle disse oppgavene bærer sterkt preg av å være reproduktivt orienterte oppgaver som forbindes med kvinners tradisjonelle rolle som husmor og familiens lune havn. Som Runar Bakken har vist i boken Modermordet (2001), er forbindelsen i noen sammenhenger blitt etablert som profesjoners faglige kjerne og merkevare, som i sykepleien. Gjennom det meste av fagets historiske forløp har egenskaper som implisitt anses som spesifikt kvinnelige blitt gjort gjenstand for spesiell oppmerksomhet og dyrkelse. Denne strategien har utvilsomt vært velferdspolitisk hensiktsmessig, men den har fått den utilsiktede konsekvens at kvinners posisjon som ivaretakere av velferdsstatens desidert mest krevende og minst belønnede oppgaver – nederst i alle hierarkier – har forblitt nærmest fullstendig uproblematisert og naturliggjort.

Kompleksitet og absorbering av ansvar

Den viktigste nissen som blir med på lasset når velferdsstatens omsorgsutfordringer omtales som om de var kjønnsnøytrale, er det faktum at den kvinnelige arbeidskraften i velferdsstatens førstelinje er relasjonsorientert i en helt spesiell forstand. Dens objekt og tema er sosiale relasjoner som ofte har karakter av å være langvarige. Mange yrkesgrupper forholder seg selvsagt til klienter og kunder over lang tid, men bare sjelden dersom kundene ikke er motivert eller ikke kan betale for seg. Å oppnå kundestatus i en bank, å få plass til barna på en privat skole, å kjøpe pleie og omsorg på et privat sykehjem eller å kjøpe en røntgenundersøkelse, dreier seg om økonomiske transaksjoner som etablerer faste forbindelser mellom varen, prisen og produksjonskostnader. Når førstelinjeansatte i offentlig sektor involverer seg i langvarige relasjoner til pasienter, klienter og elever, skjer dette uten slike forbindelser, og relasjonen blir derfor en annen. Når antallet senil demenspasienter i et sjukehjem vokser, når det blir flere kompliserte barnevernssaker og flere barn utsettes for omsorgssvikt, eller når det blir flere elever i klassen som har omfattende lærevansker, stiller dette krav til fagpersonalet om å involvere seg sterkere – over tid. Arbeidet kan knapt begrunnes med henvisning til forløp av konkrete, økonomiske transaksjoner. Dette er en uhyre viktig forskjell, fordi det har en tendens til å skape tettere forbindelser mellom "tjenesteytere" og mottakere. Svært ofte skaper det en sterk identifikasjon. Denne identifikasjonen har videre en tendens til å disponere ansatte til å involvere seg i stadig mer komplekse oppgaver; oppgaver som ikke nødvendigvis fører til målbar suksess. Mange av oppgavene som "løses" i velferdsstatens førstelinje er ikke produktivt orienterte i vanlig forstand ("Operasjonen er ferdig, du kan skrives ut"), men snarere vedlikeholdende. Langvarige relasjoner etableres også svært ofte på det premiss at pasienten, klienten og eleven ikke kan sendes videre til andre når utfordringene vokser i styrke og omfang, slik tilfellet er i de aller fleste andre organisasjoner. Kommunene står her i en særstilling. De er velferdsstatens siste instans, og har en "spesialistrolle" når det gjelder å påta seg ansvar som andre institusjoner ikke kan eller vil ta. Forholdet mellom sykehusene og kommunene er et illustrerende eksempel. Effektivitetsøkningen i norske sykehus hviler på den forutsetning at kommunene – for eksempel pleie- og omsorgstjenestene – overtar ansvaret for de mest krevende – og langvarige – oppgavene. Langvarige relasjoner som etableres under slike betingelser, har altså en tendens til å skape identifikasjon, forpliktelse og ansvar. Det kan virke romantiserende å uttrykke det på denne måten, men jeg understreker at argumentet ikke har noe med god og dårlig moral å gjøre. Ansatte i velferdsstatens førstelinje er "permanent" til stede overfor pasienter, klienter og elever i en helt særegen forstand; de har et mer omfattende ansvar for dem enn andre; de kan knapt sende dem vekk selv når ansvaret blir overveldende, og de står ansikt til ansikt med dem over tid (Bakken, Haukelien og Vike 2004).

På samme måte som offentlig sektor har en særegen evne til å desentralisere ansvar fra sentrale politiske nivå til lokale arbeidsarenaer (via mange ulike mellomledd), absorberer også offentlig sektor som helhet ansvar fra sine omgivelser. Når den eldre befolkningen blir stadig eldre, blir den også preget av mer komplekse sykdomsbilder. Når oppvekstvilkårene for barn blir vanskeligere, blir lærernes utfordringer mye mer sammensatte og omfattende. Og så videre. Pleie- og omsorgstjenestene, skolen, barnevernet – og selvsagt også resten av førstelinjen – får et stadig større ansvar for å kompensere for slike "negative" endringsmønstre. Å gi "nødvendig helsehjelp" og "ivareta nødvendige sosiale behov" overfor demenspasienter i sjukehjem med gjennomsnittlig 4-5 medisinske diagnoser, innebærer noe langt mer enn de oppgavene pleie- og omsorgstjenestene tok seg av for bare få år tilbake. Motivasjonsproblemer og lærevansker i skolen innebærer liknende endringer. Oppgavene som følger med, er ikke bare mer komplekse i seg selv; de rommer også langt større krav til at ansatte skal kompensere for ulikheten som skapes på denne måten. Økende kompleksitet skaper i sin tur et økende press i førstelinjen, ikke bare for den enkeltes evne til å strekke til, men selvsagt også på budsjettene. Det er ingen tvil om at veksten i antall stadig mer komplekse oppgaver som skal løses koster stadig mer.

II. Velferdsstatens unntaksøkonomi

I dette lyset er det interessant å merke seg at i motsetning til de fleste andre virksomheter som yter mer arbeid og resultater for mindre penger, omtales velferdsstatens førstelinje (med noen få unntak, som leger) systematisk som en utgift. Utgiftsterminologien har selvsagt ikke en tilfeldig relasjon til kvinnelig arbeid. Terminologien er uløselig knyttet til at arbeidet ikke prissettes på "normal" måte. Det er ingen overdrivelse å kalle denne delen av velferdsstaten for en unntaksøkonomi. Det er, så vidt jeg kan forstå, den eneste delen av det moderne arbeidslivet hvor forholdet mellom mengden av oppgaver og forventet kvalitet på den ene siden, og kapasitet og kostnader på den andre, ikke blir spesifisert. Konsekvensen av dette er ikke bare at oppgavene har en tendens til å vokse raskere enn finansieringen av dem. Viktigere er det at det synes å eksistere en allmenn forventning om at den kvinnelige arbeidskraften stadig kan absorbere mer ansvar, samtidig som den utgjør en plagsom utgift.

De omfattende endringene velferdsstaten og offentlig sektor har gjennomgått siden den første økonomiske krisen inntraff på 1970-tallet, er uhyre interessant. Spesielt interessant er det å registrere at systemet ser ut til å ha fungert meget godt. Velferdsstaten er etter de fleste relevante målestokker en enestående suksess. Det er påfallende at så få har bemerket hvor nært dette er knyttet til den kvinnelige arbeidskraften. Det vil si: mange har påpekt at den kjønnsmessige segregeringen i det nordiske arbeidsmarkedet er spesielt sterk, og at kvinners vei ut i arbeidsmarkedet har ført en uforholdsmessig stor andel av dem "inn igjen", så og si, i tradisjonelle og reproduktivt orienterte oppgaver. Men dette har, så vidt jeg vet, svært sjelden blitt et utgangspunkt for å forsøke å forklare hvordan suksessen ble mulig. Et interessant bidrag til en slik forklaring kan være at det vi kan kalle velferdsstatens omsorgsreservoar, slik jeg har beskrevet det ovenfor, bærer preg av en særegen form for grenseløshet. Siden tradisjonen for å sette grenser for eget arbeid har vært svak, har sosial-, pleie- og omsorgsprofesjonene (men også i noen grad lærere) vært spesielt sårbare når oppgavene vokser i kompleksitet og omfang. I motsetning til i "normale" deler av arbeidslivet, har det kostet veldig lite for arbeidsgivere og politiske beslutningstakere å delegere stadig mer ansvar til dem uten nødvendigvis å tenke så nøye på å kompensere for dette. Siden arbeidsmengde og kvalitet i så liten grad oversettes til bytteverdi, har det knapt eksistert klare mekanismer som har kunnet korrigere effektene av en stadig mer ambisiøs velferdspolitikk kombinert med økonomiske innstramminger. De dramatiske nedskjæringene på helse- og sosialbudsjettene i norske kommuner i løpet av de siste årene, viser dette nokså tydelig. Selv om ressursene rent faktisk har vokst, har oppgavene økt veldig mye sterkere. Men effektene av dette har vært mye mindre negative enn de ville vært dersom disse profesjonene hadde satt en klar pris på arbeidet sitt. Motreaksjonene på nedskjæringspolitikken har selvsagt ikke uteblitt, men det har i veldig liten grad fått konkrete virkninger. Dette er interessant, og svært viktig for å forstå hvorfor velferdsstaten – representert framfor alt ved kommunene – har vist en slik enestående fleksibilitet. Den har vært i stand til å yte stadig mer, og håndtere raskt økende kompleksitet for relativt sett stadig mindre ressurser.

Hvorfor har ikke kombinasjonen av stadig økende velferdsambisjoner og redusert vilje til å finansiere velferdsstatens ansvarsvekst ført til sterke motreaksjoner blant dem som blir satt til å rydde opp? Hvorfor er ansatte i velferdsstatens førstelinje tilsynelatende ute av stand til å stille betingelser når arbeidsmengden og ansvaret vokser nærmest ukontrollert? Det er åpenbart flere grunner til dette, og jeg vil summere opp de som ser ut til å være viktigst.

1. Konkret ansvar

Som vi har vært inne på er førstelinjeansatte i kraft av å være velferdsstatens siste instans nært knyttet til sine brukere. Dette handler mindre om personlig identifikasjon enn om konkret ansvar for liv og helse. Når det i realiteten er umulig å etablere avstand til dem man har ansvar for, slik for eksempel yrkesgrupper som forholder seg til kunder og brukere i en kø kan gjøre, vil enhver strategi for å sette hardt mot hardt overfor arbeidsgivere og beslutningsmyndigheter innebære å la de svake i stikken.

2. Koordineringsutfordringen

I pleie- og omsorgssektoren spesielt er koordineringsutfordringen massiv. Flere ulike profesjoner er involvert, og arbeidet er i realiteten organisert som en slags dugnad, der det leies inn mer eller mindre ufaglært reservearbeidskraft over en lav sko. Dessuten er fagforeningstradisjonene svært svake. Arbeidsetikken, både den faglige (som hos sykepleiere) og den mer uformelt husmoderlige, er individualistisk og knyttet til ansvaret for pasienten snarere enn til større fagpolitiske og kollektive interesser. Svært mange ansatte er svakt inkorporert i organisasjonen de er ansatt i, og identifiserer seg primært med det lokale arbeidsfellesskapet.

3. Mangel på standardisering

Tjenestene som skal ytes er knapt standardisert. Selv om det eksisterer rikelig med forskrifter og klare politiske forventninger om høy kvalitet og like tjenester til alle som trenger det, undergraver lokale økonomiske vilkår dem systematisk. Faglighet og kvalitet blir i realiteten en effekt av de ressursene som til enhver tid er tilgjengelige; en avhengig variabel.

4. Om(s)organiseringstyranniet

Offentlig sektors førstelinje er utsatt for mer eller mindre kontinuerlige omstillingsprosesser. Ofte har disse offensive begrunnelser som veiledes av visjoner om større effektivitet. I realiteten er motivet langt oftere et mer eller mindre desperat kommunalt behov for å begrense utgifter. Sosial-, pleie- og omsorgssektoren, og i noen grad skolen, er spesielt utsatt, fordi utgiftene er høyest her. Et hovedproblem i denne sammenhengen er at forholdet mellom kvalitet og ressurser ("effektivitet") knapt blir problematisert. Det er i all hovedsak basert på tro. Forestillinger om at offentlig sektor generelt, og førstelinjen spesielt, er grunnleggende ineffektiv, er svært utbredt. Disse forestillingene har en tendens til å bekrefte seg selv, fordi det viser seg at de fleste tiltak som innebærer at færre ansatte skal utføre mer arbeid viser seg å virke på kort sikt. Siden de fleste ansatte motsetter seg å la innsparingstiltak gå utover pasienter og brukere de har direkte ansvar for, har de en tendens til å strekke seg langt. At dette likevel går på bekostning av kvalitet, er det ingen tvil om. Men interessen for å kartlegge dette er ytterst liten. Ordningen med å melde avvik i pleie- og omsorgstjenestene er et godt eksempel. Formelt oppmuntres det til å melde fra om avvik, siden målet er å sikre kvaliteten. Men i realiteten virker systemet ofte som en selvangivelse for mangelfull innsats, og holdes systematisk atskilt fra det faktiske behovet for å knytte avvik til ressurssituasjonen. Og sykefraværsproblematikken forstås typisk nok som et annet slags problem.

5. Kjønn og moralisme

Erfaringene blant ansatte i førstelinjen har svært liten innflytelse over viktige politiske beslutninger. Dette har mange årsaker, men en av de viktigste ser ut til å være at ansatte anses for å være "sutrete", opptatt av egne profesjonsinteresser, lite villige til å "tenke nytt", "tenke helhet" eller uvillige til å ta innover seg at ressursene faktisk er begrenset. Fraværet av standardisering av tjenestene og koordinert handling blant de ansatte, bidrar sterkt til at diskusjoner om forholdet mellom ressurser og kvalitet har en tendens til å bli langt mer moralsk orientert i førstelinjen enn i de fleste andre deler av det moderne arbeidslivet. Diskusjoner om de ansattes troverdighet er vanlige, og omsorgsfulle drøftinger av hvorvidt de ansatte er "utslitt for tiden", og derfor kanskje må tilføres litt ekstra ressurser, det samme. Fokus på "arbeidsmiljøproblemer" har således en tendens til å kamuflere behovet for politisk handling. Paternalistiske diskusjoner av denne typen oppstår svært sjelden i deler av arbeidslivet der arbeidstakere ikke er direkte og permanent ansvarlige for sine kunder og pasienter, uten klare standarder for kvalitet de selv er ansvarlige for, og uten mulighet for å handle kollektivt når denne kvaliteten (etter deres mening) blir undergravd. Førstelinjeansatte er tvunget til å forsøke å dokumentere sine egne brudd på den kvaliteten de selv skal garantere, og de må legge dem fram som innlegg i en moralsk diskurs. Muligheten for å bli lyttet til gjøres avhengig av spesiell velvillighet blant arbeidsgivere og beslutningstakere, som på sin side alltid kan vise til "de økonomiske realitetene", 'bukken og havresekken'-problemet eller til at andre kommuner bruker mindre ressurser og er mer effektive.

6. Tidsforskyvningen

Den sentrale stat – partiene i Stortinget og regjeringen – er dedikert til en ambisiøs velferdspolitisk ambisjon. Ambisjonen deles av alle partier, og er den viktigste inngangsbilletten til valgsuksess og politisk makt. Gjennom hele etterkrigsperioden har den vokst, og derigjennom etablert et stort statlig ansvar for befolkningens velferd. Som jeg var inne på innledningsvis, er det særegne ved den at den er universelt orientert og dekker de fleste livsområder. Alle som trenger det, skal få tilgang til like tjenester. I et økonomisk styringsperspektiv er det spesielt interessante at den skaper en enorm og raskt voksende etterspørsel som ikke definerer de ressursene den faktisk krever. Nøyaktig hva ambisjonen koster er uklart, men det er uhyre interessant at den faktisk blir forstått helt bokstavelig og tatt på alvor, samtidig som de finanspolitiske hensyn som bestemmer hvor mye som bevilges, ikke settes direkte i sammenheng med den. Ingen regjeringserklæringer foretar klare prioriteringer i henhold til dette, og alle statsbudsjetter forholder seg til velferdsambisjonen som en beskrivelse av framtidige mål. Det vi litt svulstig kan kalle "velferdsstatens logikk", slik jeg her har forsøkt å beskrive den, ser ut til å henge sammen med en tidsforskyvning. Tilgjengelige økonomiske ressurser og behovene som skal imøtekommes, eksisterer her og nå, mens den politiske ambisjonen veksler mer eller mindre fritt mellom nåtid og framtid. I velferdsstatens mest intense oppbyggingsfase fra tidlig etterkrigstid og fram til omkring 1980-tallet, var denne tidsforskyvningen relativt uproblematisk. De fleste forholdt seg til at det vi ikke makter i dag, skal vi gjennom felles innsats klare i morgen. I den forstand representerte perioden en klassisk utgave av politisk modernitet; en visjonsdrevet prosess med stor oppslutning der den idealiserte framtiden gjorde en utilstrekkelig samtid akseptabel. Men mye har endret seg. Etter hvert som velferdsstaten har blitt mer knyttet til klarere spesifikasjoner av hvilke tjenester hver enkelt av oss har rett til, har det vi kan kalle rettighetenes tid innhentet oss. Utilstrekkelige tjenester i dag kan ikke lenger begrunnes like enkelt med at våre folkevalgte har en plan for framtiden. Dette skaper et fundamentalt dilemma, og det skaper nye betingelser for politisk troverdighet. Det etablerer en fundamental uklarhet og usikkerhet når det gjelder hva velferdsstaten faktisk skal yte, i en situasjon der de som yter tjenestene, befinner seg i en økonomisk situasjon som krever at noen avgjør hva man skal velge å se bort fra. Når ingen lenger rettmessig kan se bort fra noe, men i prinsippet må yte uavhengig av ressurstilgang, oppstår et spill om hvem som skal ta ansvaret for illegitime prioriteringer.

Maktens logikk i rettighetenes tid

Dette har bidratt til å skape en politisk maktforvaltning som har snudd den klassiske demokratiske politiske modellen på hodet. Kampen står om hvem som skal få retten til å definere gode hensikter og forvalte ressursene uten å bli sittende med det konkrete ansvaret for å yte velferd som det knapt er tilgjengelige ressurser til. De gode hensiktenes politikk skaper et univers av uavgrensethet, der noen likevel må etablere grenser som man i realiteten ikke har lov til å trekke. Slagordet "delegering av ansvar" er hendig i en slik sammenheng. Men de som har skoen på, har ikke noe mandat til å si at den faktisk trykker. Effekten er at de gode hensikters agenter alltid sikrer seg retten til å skape et dilemma for andre; å gjøre tjenesteyterne permanent skyldige. Mye tyder på at folkevalgte i løpet av de siste par tiårene har rendyrket en politikerrolle som er tilpasset dette. De opptrer som advokater for de som ikke får sine rettmessige behov dekket, men gjenoppstår som ansvarlige for økonomiens helse når det er nødvendig. På denne måten er det politiske ansvaret abstrahert, og politiske myndigheter kan inngå en uhellig allianse med misfornøyde brukere av alle slag – mot "byråkratiet", "profesjonene" og eventuelt kommunene, altså alle de som yter tjenestene i praksis på vegne av de samme myndighetene. Min antakelse er at denne dynamikken vanskelig kunne ha oppstått dersom ikke velferdsstaten hvilte på en form for arbeidskraft som i en viss forstand er skreddersydd til den. De kvinnedominerte yrkene i førstelinjen befinner seg i et organisatorisk grenseland hvor de kontinuerlig kompenserer for strukturelle misforhold og selvmotsigelser som oppstår i rettighetenes tid og med de gode hensikters politikk. Men grensene de etablerer, avskjærer bare i liten grad tjenestemottakerne fra tjenestene de har rett til. I stedet – av grunner jeg har redegjort for ovenfor – blir grensedragningen en del av deres egen person, og oppstår som personlige fordringer om å yte mer, dårlig samvittighet, utslitthet, resignasjon og individuell og kollektiv kritikk av manglende etikk. Det mest problematiske med denne internaliseringen av grenser – grenser som politiske myndigheter (og administrative ledere) frasier seg ansvaret for – er at de som internaliserer dem, dermed blir velferdsstatens viktigste prioriteringsagenter. De må enten jobbe hardere eller gå på akkord med seg selv, enten redusere kvaliteten eller sprenge budsjettet, eller de må enten være lojale overfor loven (og pasienten) eller virkeligheten og arbeidsgiveren. Uansett er de skyldige og utilstrekkelige. De blir i praksis selv ansvarlige for den gradvise og snikende kvalitetsreduksjonen som ingen ønsker.

III. Kompetanse, faglighet og motmakt

Jeg innledet denne diskusjonen med "bemanningsproblemet" i de kvinnedominerte yrkene i pleie- og omsorgssektoren. I lys av resonnementet jeg har lagt fram i diskusjonen som fulgte, er det grunn til å tro at problemet, slik det har blitt forstått og framstilt, er et ganske annet. Mangelen på personale i denne sektoren kan forstås som et fruktbart utgangspunkt for å tenke ikke bare nytt, men helt annerledes – både om hvorfor det er vanskelig å rekruttere personell og hvordan velferdsstatsmodellen har overlevd så lenge uten at politisk ansvarlige har måttet ta et større ansvar for dens vedlikehold.

For det første: Mangelen på personell kan forstås i rent markedsøkonomiske termer, slik tilsvarende problemer i andre deler av arbeidslivet normalt forstås. Vi får som regel så mange og så kompetente arbeidstakere som vi er (a) villige til å betale for, og (b) i stand til å tilby interessante arbeidsbetingelser. Som jeg har forsøkt å sannsynliggjøre, er denne viljen ikke til stede når det gjelder pleie- og omsorgsyrkene. Trolig er nettopp det hovedgrunnen til at problemet snakkes om som om det handlet om en slags dugnad. Dugnadsmetaforen er ikke helt tilfeldig valgt, for det er flere trekk ved arbeidsmarkedstilpasningen i disse yrkene som minner om nettopp en dugnad. Den er selvsagt ikke basert på den samme typen frivillighet, men den er like sterkt preget av måten å appellere til den moralske dugleiken og viljen til å yte et ekstra skjerv for fellesskapet. Hovedforskjellen er kanskje at de sterkeste ildsjelene i de fleste dugnader honoreres med skikkelig anerkjennelse.

For det andre: Det er slett ikke behov for ti tusen flere par hender i pleie- og omsorgssektoren. En slik forestilling kan ses som et uttrykk for den samme måten å tenke om denne sektoren på: som en permanent unntakssituasjon i det norske arbeidsmarkedet. I mange kommuner ser det ut til å være en utbredt oppfatning blant politikere og administrative ledere at det er helt naturlig og ønskelig, eller i det minste akseptabelt, at det er nok med noen ansatte som har en del kompetanse. En slik ubekymret og useriøs holdning til kvalitet er i en del tilfeller uttrykk for den holdning at pleie- og omsorg kan utføres kvalifisert av enhver kvinne. Men det er "hoder", eller rettere: kompetanse det er behov for, her som i alle andre sammenhenger hvor arbeidet er kunnskapsintensivt. Dette er selvsagt ingen kritikk mot all den store og gode innsats som gjøres av ufaglærte (og faglærte som gjør arbeid de knapt er kvalifisert for) i norsk pleie- og omsorg. I tillegg til at det objektivt sett er et enormt behov for mer kompetanse i sektoren, er systematisk satsing på kompetanse også, slik jeg ser det, et godt utgangspunkt for å tenke (fag)politisk. For å si det litt abstrakt: økt kompetanse kan styrke evnen til å håndtere det jeg har omtalt som et grenseproblem.

En viktig grunn til at det knapt eksisterer klare standarder for hva som skal gjelde som kvalitet, ser faktisk ut til å være at ansatte – for eksempel i et gitt sjukehjem – ikke tenker på muligheten for å koordinere arbeidet i henhold til faglige standarder som særlig realistisk. Til det er det for mange ufaglærte, for mange små stillinger, liten felles møtetid og svært lite bruk av systematiske belønningssystemer som honorerer slik innsats. Min erfaring er at det ikke sjelden forekommer at ansatte – selv de med faglige aspirasjoner – gradvis slutter å dyrke faglighet som et systematisk ideal. Det skjer ikke fordi de har dårlig moral, men fordi "produksjonspresset" er så stort. Dessuten er ofte ledelsen i realiteten så passiv, fraværende, overarbeidet eller hjelpeløs, at det innebærer en stor risiko å tenke faglig på en måte som ikke nødvendigvis gir umiddelbar lettelse i arbeidet, men som vil kreve ekstra tid til koordinering, motivering og skolering. Et personale med høy kompetanse, og med ambisjoner om både å øke den og bruke den som en karrierestrategi (uten nødvendigvis å måtte forlate sektoren), vil neppe godta slike tilstander. Det setter sin ære i å forsvare kvaliteten, og den aksepterer i mindre grad at kvalitet i møtet med økonomiske begrensninger blir en avhengig variabel. Personale med høy kompetanse har både bedre forutsetninger for å oversette mellom faglighet, økonomi og politikk, og er sannsynligvis mer opptatt av å unngå å bli et gissel for politisk hykleri.

Økt satsing på kompetanse kan, som (fag)politisk strategi, bidra til å løse det mer omfattende grenseproblemet som angår politiske myndigheters manglende vilje til å respondere på kravet nedenfra om at noe seriøst må gjøres. Kompetanse er språk som blir forstått. Behovet er lett å begrunne, og kompetansespråket kan bidra til å oppheve den ørkesløse diskusjonen om hvorvidt de ansatte i pleie- og omsorgssektoren er troverdige når de peker på systematiske kvalitetsbrudd og ressursmangel.

Endelig er det svært positivt og viktig at kompetanse faktisk koster mye. Bare en sterk mobilisering bak kravet om at de kvinnedominerte yrkene, som utgjør velferdsstatens grunnvoll, ikke lenger skal kunne behandles som en permanent unntakssituasjon i det norske arbeidsmarkedet, kan plassere ansvaret for den politiske prioriteringen dette innebærer der det hører hjemme.

For at situasjonen skal kunne endres, er jeg overbevist om at det trengs en omfattende mobilisering nedenfra, og en sak som samler og kommuniserer effektivt. Det er slående at nær sagt alle diskusjoner om forholdene i disse yrkene, og i velferdsstatens førstelinje, skjer på premisser som er lagt av styringsinteresser. Det er som om vi venter på at den gode politisk vilje og smarte organisasjonsløsning snart skal finne løsningen og gjenskape harmoni. Dette er så langt fra Fagbevegelsens ethos det er mulig å komme. Vi vet at velferdsstaten og dens verdigrunnlag ikke springer naturlig ut av Tradisjonen og Kulturen; den er et resultat av en omfattende politisk kamp der elitenes makt ble begrenset av en sterk motmakt nedenfra. Denne motmakten er i dag knapt til stede når det gjelder velferdsstatens førstelinje. Uten en slik motmakt er det vanskelig å tenke seg at politiske makt- og styringsinteresser skal kunne få de korrektiv de trenger, men som de på kort sikt kan tjene mye på å se bort fra.


Litteratur

  • Bakken, R. 2001. Modermordet: om sykepleie, kjønn og kultur. Oslo: Universitetsforlaget AS.
  • Bakken, R., H. Haukelien og H. Vike 2004. Kvinnelig bemanning. Om vilkårene for fagutøvelse pleie- og omsorgstjenestene. Rapport, Norsk Sykepleierforbund.
  • Baldersheim, H., J.F. Bernt, T. Kleven og J. Rattsø 1997. Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Tano Aschehoug.
  • Bernt, J.F. 1997. "Statlig kontroll med kommunene – en trussel mot eller en forutsetning for det kommunale folkestyrets legitimitet?" I: Baldersheim, H. 1997. Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo: Tano Aschehoug.
  • Boje, T.P. og A. Leira (red.) 2000. Gender, Welfare State and the Market. Towards a New Division of Labour. London: Routledge.
  • Brunsson, N. & J. P. Olsen. 1993. The Reforming Organization. London: Routledge.
  • Brunsson, N. 1989. The Organization of Hypocrisy: Talk, Decisions and Actions in Organizations. Chichester: Wiley.
  • Du Gay, P. 2000. In Praise of Bureaucracy. London: Sage Publications.
  • Ellingsæter, A. L. og J. Solheim. 2002. Den usynlige hånd: Kjønnsmakt og moderne arbeidsliv. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.
  • Eriksen, E.O. 2002. Demokratiets sorte hull – om spenningen mellom fag og politikk i velferdsstaten. Oslo: Abstrakt Forlag.
  • Esping-Andersen, G. 1998. Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies. London: Sage Publications.
  • Esping-Andersen, G. 1999. Social Foundations of Postindustrial Economies. New York: Oxford University Press.
  • Fimreite, A. L. 2003. Der hvor intet er, har selv keiseren tapt sin rett! : om lokalt folkestyre og rettigheter. Bergen: Rokkansenteret, rapport 8.
  • Furre, B. 1991. Vårt hundreår. Norsk historie 1905-1990. Oslo: Samlaget.
  • Haukelien, H. 2000. Kall og byråkrati. Omsorgsideologier og omsorgspraksiser blant sykepleiere. Oslo: Cand.-polit.-oppgave, Sosialantropologisk institutt, Universitetet i Oslo.
  • Henningsen, E. og H. Vike. 1998. "Folkelig elitisme? Om offentlighetens kultur i Norge." Norsk antropologisk tidsskrift. Nr. 2, Oslo: Universitetsforlaget (150–167).
  • Kildal, N. og S. Kuhnle (red.) 2005. Normative Foundations of the Welfare State. The Nordic Experience. London: Routledge.
  • Kleven, T. m fl. 1997. Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo: Tano Aschehoug.
  • Kronenfeld, D. og H, Vike. 2002. "Collective Representations and Social Praxis. Local Politics in the Welfare State." The Journal of the Royal Anthropological Institute nr. 4, vol. 8 (621–643).
  • Kvande, E. og B, Rasmussen. 1997. "Omorganisering av helse- og omsorgsarbeid: nye muligheter for kvinnelig ledelse?" I: Byrkjeflot, H (red.), Fra styring til ledelse. Oslo: Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke (373–391).
  • Langset, Bjørg 2006. "Arbeidskraft i pleie- og omsorgssektoren mot år 2050", i Økonomiske analyser 4/2006 56–61. Oslo: Statistisk sentralbyrå.
  • Lipsky, M. 1980. Street-level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russel sage Foundation.
  • Lysgaard, S. 1961. Arbeiderkollektivet: En studie i de underordnedes sosiologi. Oslo: Universitetsforlaget.
  • Miller, D. 2003. "The Virtual Moment." Journal of the Royal Anthropological Institute, Vol 9, nr. 1. London: Royal Anthropological Institute (57–76)
  • Nilsson, T. 1998. "Scandinavian Liberalism – Prophets instead of Profits." I: Sørensen, Ø. og B. Strådt. The Cultural Construction of Norden. Oslo: Universitetsforlaget (206–230).
  • Park, G. 1998. The Marks Of Power: Helgeland and the Politics of Omnipotence. Newfoundland: Institute of Social and Economic Research, Memorial University of Newfoundland.
  • Shore, C. og S, Wright (red.) 1997. Anthropology of Policy: Critical Perspectives on Governance and Power. London/New York: Routledge
  • Shore, C. og S, Wright. 2000. "Coercive accountability: the rise of audit culture in higher education." I: Marylin Strathern (red.). Audit Cultures: Anthropological studies in accountability, ethics and the academy. London: Routledge (57–89).
  • Sejersted, F. 1993. Demokratisk kapitalisme. Oslo: Universitetsforlaget.
  • Selle, P. og B, Øymyr. 1995. Frivillig organisering og demokrati. Oslo: Det Norske Samlaget.
  • St.meld.nr. 25. (2004–2005). Mestring, muligheter og mening. Helse- og omsorgsdepartementet.
  • Sørensen, Ø. og B, Strådt. 1998. The Cultural Construction of Norden. Oslo: Universitetsforlaget.
  • Sørhaug, H. C. 1989. "Kake eller konfekt? Utkast til en teori om frivillige organisasjoners politiske økonomi." I: Brox, O. & M. Gullestad (red.). På norsk grunn: Sosialantropologiske studier av Norge, nordmenn og det norske. Oslo: ad Notam forlag (113–122).
  • Thorsen, K. 2003. "Kjønn, makt og avmakt i omsorgstjenesten." I: Widding Isaksen, Lise (red.). Omsorgens pris: Kjønn, makt og marked i velferdsstaten. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.
  • Trägårdh, L. 1998. "Statist Individualism: On the Culturality of the Nordic Welfare State." I: Sørensen, Ø. og B. Strådt. The Cultural Construction of Norden. Oslo: Universitetsforlaget (253–285).
  • Tranøy, B. S. og Ø. Østerud (red.) 2001. Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal Akademisk.
  • Vabø, M. 1998. Hva er nok?: Om behovsfortolkning i hjemmetjenesten. Oslo: rapport nr. 8. Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring.
  • Vabø, M. 2002. Kvalitetsstyring og kvalitetsstrev: Nye styringsambisjoner i hjemmetjenesten. Oslo: Rapport nr. 8. Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring.
  • Vike, H. 1997. "Reform and Resistance. A Norwegian Illustration." I: Shore, C. og S. Wright (red.). Anthropology of Policy. London: Routledge.
  • Vike, H. mfl. 2002. Maktens samvittighet. Om politikk, styring og dilemmaer i velferdsstaten. Oslo: Gyldendal Akademisk.
  • Vike, H. 2003. "Byråkratiske utopier: Om etablering av orden i offentlig forvaltning." Norsk antropologisk tidsskrift, nr. 2–3, 14 årgang, universitetsforlaget (122–136).
  • Vike, H. 2004. Velferd uten grenser. Velferdsstaten ved veiskillet. Oslo: Akribe forlag.
  • Zetterberg, H. 1986. "The Rational Humanitarians." I: Graubard, S. (red.) Norden – The Passion for Equality. Oslo: Norwegian University Press (79–96).
  • Østerud, Ø., F. Engelstad og P. Selle 2003. Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal Akademisk.