NAV og den nye arbeidslinja: Nå står kampen om folketrygden

Av Ebba Wergeland

Nr 4 2020

Folketrygdloven som ble vedtatt i 1966, skulle gi økonomisk trygghet selv om arbeidsinntekten ble borte. Den skulle gi hjelp til selvhjelp så alle kunne klare seg best mulig selv og helst forsørge seg med lønnsarbeid[1]. Formålsparagrafen står der fortsatt, men resten av loven har gjennomgått store endringer de siste ti-årene. Stønadene er redusert, varigheten av ytelsene er kortet ned og nåløyet inn er blitt trangere. Tanken bak endringene er at mindre trygghet «stimulerer til jobbsøking».


Av Ebba Wergeland er arbeidsmedisiner og tidligere overlege i Arbeidstilsynet.
Foto: Gudmund Dalsbø

 

I mange år var det vanlig å se på arbeidsløshet som et samfunnsproblem. Staten måtte sikre folk arbeid, men også sørge for dem som ikke hadde arbeidsinntekt. Linja med å skaffe folk lønnsarbeid, ofte kalt «arbeidslinja», var sammen med «trygdelinja» to nødvendige sider av samme sak. De imøtekom det gamle arbeidsklassekravet: «arbeid – eller brød». 

Men på 1990-tallet lanserte Arbeiderpartiet en ny sosialpolitikk som brøt med alt de tidligere hadde stått for. Den var basert på teorier om fattigdom og arbeidsløshet som ellers hadde vært typisk for overklassen: problemet var at de arbeidsløse manglet «arbeidsmotivasjon» fordi de fikk for gode stønader. Brundtlands og Stoltenbergs regjeringer kuttet i stønadene. De brukte fortsatt betegnelsen «arbeidslinja», men ga ordet et helt annet innhold. Arbeid var ikke lenger en rettighet, men noe hver enkelt pliktet å skaffe seg. Den som ikke klarte det, kunne ikke forvente økonomisk trygghet: «Det må lønne seg å arbeide».

Mange har enda ikke fått med seg hvor dramatisk dette politiske skiftet var. Ordet «arbeidslinja» har fortsatt god klang blant folk, fordi de tror det betyr «rett til arbeid» slik det gjorde før kursendringen kom. Oslos byrådsleder Raymond Johansen fortalte for eksempel journalistene i sommer at han ville «styrke arbeidslinja». Han snakket åpenbart om den gamle arbeidslinja, den som gjaldt før 1990: «Jeg mener velferdsstaten i tillegg til bare å tilby inntektssikring også bør tilby arbeid for dem som fortsatt har arbeidsevne og motivasjon for å jobbe.»[2]

Mistillitslinja

Den nye arbeidslinja er treffende blitt kalt «mistillitslinja». Velferdsmeldingen (St.meld.nr. 35 1994–95) fra Brundtland-regjeringen sa at trygdene måtte utmåles slik at de «ga incitament» (stimulerte) til jobbsøking. «Vi skal gjøre arbeid til førstevalg», sa Arbeiderpartiets sosialminister Hill-Marta Solberg da hun presenterte den. Som om folk flest foretrakk trygd hvis ikke regjeringen fikk dem på bedre tanker.

For å styrke den nye arbeidslinja ble trygdeetaten, arbeidsmarkedsetaten og sosialkontorene i 2006 samlet i den Nye Arbeids- og Velferdsetaten, NAV. Samtidig ble ansvaret for sysselsettingspolitikk og sosialpolitikk samlet i ett departement. I etterkrigsårene var disse to politikkområdene lagt til to forskjellige departement, kommunal og sosialdepartementet. Det markerte at sysselsettingsproblemer ble forstått som systemsvikt som primært måtte løses med økonomisk politikk, ikke med sosialpolitikk. Dette skillet ble opphevet igjen med etableringen av NAV og det nye Arbeids- og sosialdepartementet. Sosialpolitikken skulle igjen tjene arbeidsmarkedet, som i riktig gamle dager.

NAV skulle «gjøre arbeid til førstevalg». Den underliggende forutsetningen var at trygdesøkerne var unnasluntrere. Det ble utarbeidet omfattende regler for kontroll og straffereaksjoner mot ugreie brukere. NAV var helt fra starten svært opptatt av misbruk: klienter som fikk mer enn de har krav på. Forgjengeren, Rikstrygdeverket, kartla ikke bare klienters overforbruk, men også underforbruk av trygder. Det har ikke NAV vært særlig opptatt av.

Det ble tidlig advart mot at maktkonsentrasjonen i NAV kunne svekke rettssikkerheten for klientene[3]. Det var derfor en varslet skandale da det i 2019 ble kjent at NAV hadde praktisert tvilsom EØS-jus og overhørt alle innvendinger i årevis. Plutselig ble brutaliteten i NAVs kontroll- og strafferegime synlig for alle, den som ellers bare var merkbar for den som ble rammet og deres aller nærmeste. Uansett hva EØS-reglene måtte si, syntes nok mange det var oppsiktsvekkende strengt når en langtidssykmeldt kunne risikere fengsel for å ha reist utenlands uten tillatelse fra NAV. I granskingen av denne såkalte NAV-skandalen er den alvorligste kritikken blitt rettet mot regjeringene. De hadde, uansett politisk farge, prioritert effektiv forvaltning, bekjempelse av misbruk og reduksjon av trygdeeksport, framfor å sikre enkeltpersoners rettigheter[4].

En europeisk reform

De sosialpolitiske reformene i Norge fulgte resten av Europa. Fellestrekkene på tvers av landegrenser vitner om felles politiske prioriteringer, eller ganske enkelt felles klasseinteresser. Overalt blir det sagt at «det må lønne seg å arbeide». I Tyskland sier de «Arbeit muss sich lohnen». I England var den konservative statsministeren, Margaret Thatcher tidlig ute og mer presis: «Work must pay more than benefits». Men det betyr det samme overalt: Stønadsmottakerne har det for godt, derfor må stønadene kuttes. At det som virkelig lønner seg bedre enn å arbeide, er å arve, bekymrer derimot ingen av de europeiske regjeringene.

I sentrale sosialpolitiske dokumenter fra EU ble trygd og pensjon helt fra 1980-tallet omtalt som «produksjonsfaktorer» som kunne stimulere økonomien hvis de ble mer arbeidsgivervennlige. Regjeringene ble oppfordret til å utnytte den såkalte incentiv-strukturen i ordningene bedre, altså muligheten til å bruke trygdene til å styre arbeidskraftens atferd med «pisk og gulrot»[5]. Fra 1990-tallet fulgte Norge EU-rådene og gikk løs på folketrygdloven for å utnytte trygdens «incentivstruktur». Slik beskrev trygdeforskeren Aksel Hatland situasjonen i 1994:

I den politiske debatten står spørsmål om udekkede behov, om fordeling og utjevning, mindre sentralt. Til gjengjeld er man blitt mer opptatt av hvordan ordningene virker inn på folks atferd[6].

Prinsippet om laveste attraktivitet

Europa har hentet fram igjen teoriene som styrte fattighjelpen på 1800-tallet. Stønadstilværelsen måtte gjøres så ussel at selv den tristeste jobben og den laveste lønna var mer fristende. Ellers ville ikke de fattige arbeide. Historikerne kaller det for «prinsippet om laveste attraktivitet (= det minst fristende)». I 1834 ble det gjengitt slik i en rapport om de engelske fattiglovene:

 – Den første og viktigste av alle betingelser (…) er at den understøttedes stilling (…) ikke skal være så attraktiv som stillingen til den uavhengige arbeider av den laveste klasse. [7]

Prinsippet bygde på overklassens fordommer om de fattige, ikke på kunnskap om problemene. Derfor ble arbeidsløsheten og nøden bare verre der dette prinsippet fikk styre fattighjelpen. De dårlige erfaringene åpnet etter hvert for andre løsninger. Forskjellige former for trygd ga både bedre kår for de fattige og «revolusjonsforsikring» for overklassen. Men når arbeiderklassens interesser i dag er på vikende front igjen i Europa, dukker sannelig det gamle prinsippet opp igjen. Da arbeidsminister Hanne Bjurstrøm i 2011 skulle forklare hvordan Arbeiderpartiet ville bekjempe fattigdom, var det som å høre fattighjelpsekspertene fra 1834:

Det første (prinsippet) er at de økonomiske stønadene personen mottar skal være lavere enn de laveste lønningene i arbeidsmarkedet.[8]

Reservearmeen

Den nye arbeidslinja skal øke «arbeidskrafttilbudet». Det betyr ikke høyere sysselsetting, slik mange tror. Det såkalte arbeidskrafttilbudet omfatter både dem som er i arbeid og dem som søker arbeid. Hvis tilbudet av arbeidssøkere blir høyere enn etterspørselen etter arbeidskraft, fører det til arbeidsløshet og sosial dumping. Arbeidsmarkedet blir «kjøpers marked».

Det er lett å falle for Stoltenbergs og Solbergs oppfordring om å jobbe mer og lenger for å redde velferdsstaten. Den vil vi jo gjerne gjøre en innsats for. Men ved å tilby mer arbeidskraft til kjøperne gjøre vi det motsatte. Vi undergraver velferdsstaten. Vi må ikke øke arbeidskrafttilbudet så lenge unge går uten arbeid eller må ta til takke med midlertidig ansettelse. Stoltenberg og Solberg er heller ikke troverdige når de sier at vi må stå i jobb til vi er over 70. Hvis det virkelig var viktig, ville selvfølgelig arbeidsforholdene blitt lagt til rette for det. Det er de ikke i dag. Det er stort sett bare professorer, hotellkonger og liknende heldige grupper som er yrkesaktive i så høy alder.

Chr. Holtermann Knudsen (1845–1929) var med da Arbeiderpartiet ble stiftet i 1887. Han ville mislikt partifelle Stoltenbergs oppfordring til å jobbe mer og lenger. Knudsen ville rasjonere på arbeidskraften. Arbeiderklassen var ikke tjent med at det oppsto et overskudd, en «reservearmé»:

– Denne Reservearmé (de fattigunderstøttede Arbeidsledige) … er kun til Fordel for de Herrer Fabrikanter og Mestre, som ved Hjælp deraf kan holde Lønnen nede og den lange Arbeidstid oppe. (Socialdemokraten, 1886 nr. 5.)

Gamle dagers fattigkasse tilbød billig arbeidskraft. Den som krevde tarifflønn, mistet fattighjelpen. NAV tilbyr også billig arbeidskraft. De som ikke «samarbeider» mister stønaden. NAV-klienter på arbeidsmarkedstiltak kan ufrivillig konkurrere ut dem som er i jobb med tarifflønn, særlig der stillingene er utrygge med mye midlertidighet og tilkalling[9]. Riktignok sier forskriften at tiltaksplasser ikke skal fortrenge ordinær arbeidskraft[10], men hvordan kontrollerer NAV det? Det står også at tildeling av tiltak ikke kan skje uten at arbeidsgivers tilretteleggingsplikt etter arbeidsmiljøloven § 4–2 er oppfylt. Men NAVs ansatte har verken tid eller kompetanse til å overprøve arbeidsgiveren som påstår at tilrettelegging er umulig.

Ikke bare høyresida

Norge har hatt mindre diskusjon om den nye arbeidslinja enn andre land. Fordi Arbeiderparti-ledelsen gikk i spissen for kursendringen, ble LO-ledelsen passivisert. Sykelønna var unntaket. Full lønn fra første dag bryter fullstendig med den nye arbeidslinja, likevel har ordningen overlevd. På akkurat dette området er kuttforslagene fra Arbeiderpartiet blitt kontant avvist av LO og andre arbeidstakerorganisasjoner. De kunne ha stanset kutt på andre områder også.

Arbeidsgiverne har også sett seg tjent med sykelønna slik den er, ikke minst etter at endringer i folketrygdloven gir dem større makt over sykmeldte ansatte og svekker personvernet og stillingsvernet som arbeidsmiljøloven skulle gi alle ansatte.[11] Nå tolkes arbeidsmiljøloven «i lys av» endringene i folketrygdloven, sier juristene. Til fordel for arbeidsgiver.

Etter at Høyre overtok regjeringsmakten og Arbeidsdepartementet i 2013, er kritikken av den nye arbeidslinja blitt sterkere. Mange gjenkjenner den som Høyre-politikk, og tror det er Høyre og FrP som har funnet på det hele. Blant dem er Arbeiderpartiets arbeidspolitiske talsperson Rigmor Aasrud. Da Høyre i forslaget til nytt partiprogram ville stramme inn på trygdeytelsene og «sørge for at summen av sosiale ytelser ikke overstiger arbeidsinntekt, slik at det lønner seg å jobbe», mente hun at det var et eksempel på hvordan høyresida i norsk politikk tenker. «De tror at bare folk får mindre utbetalt, blir du mer motivert til ikke å være trygdemottaker. Det er helt feil.»[12] Det har hun selvsagt rett i. Og det er bra at hun mener det. Men som minister i Stoltenbergs regjering protesterte hun aldri offentlig når de kuttet i stønadene «for å gjøre arbeid til førstevalg».

På Arbeiderpartiets landsmøte i 2017 foreslo partiledelsen ved Hadia Tajik å kutte arbeidsavklaringspengene til ungdom for å få dem i arbeid. Men de fikk flertallet i salen mot seg. Det ble ikke sagt noe kritisk om den nye arbeidslinja. Flertallet mente bare at det å ta penger fra dem som alt hadde lite, for å få dem i arbeid, ikke var ikke partiet verdig[13].

Etter tiår med den nye arbeidslinja kan noen og hver komme i skade for å ville motivere folk til arbeid ved å gjøre dem fattigere. «Venstresida» foreslår faktisk å gjøre det når de går inn for å fjerne kontantstøtten. Hensikten er god, det skal bedre integreringen av minoritetsspråklige kvinner. Men har ikke «venstresida» andre og bedre veier til integrering i arbeidslivet?

Den nye arbeidslinja gjelder bare for «de andre».  Ingen tror vel at de selv trenger dårlig økonomi for å få «arbeidsmotivasjon». Dette ble fint demonstrert da Stortinget i 2016 behandlet reglene for etterlønn til stortingsrepresentanter, altså til seg selv. Flertallet vedtok at når noen hadde særlig store vansker med å finne egnet jobb, kunne etterlønnsperioden forlenges fra ett til to år. Journalister skrev opprørt at det var brudd på arbeidslinja. Andre får jo bare dagpenger. Men stortingsvedtaket var erfaringsbasert og realistisk. Alle kan trenge tid for å finne egnet arbeid. I stedet for å omgjøre vedtaket i ekspressfart, burde Stortinget ha gjort ordningen gjeldende for alle, ikke bare for stortingsrepresentanter.

Gjenreis folketrygden som hjelp til selvhjelp

Brutaliteten i NAV-systemet blir bare synlig når mange rammes samtidig. Tabber og pandemi har bidratt til mer innsyn i NAVs ordninger med arbeidsavklaringspenger, dagpenger, sykepenger og sosialhjelp. Nå kommer det krav om bedre juridisk kompetanse, bedre saksbehandlingsrutiner og sterkere rettssikkerhetsgarantier for klientene. Men NAVs grunnproblem er større. Stortingsflertallet som legger rammene for NAVs praksis har bestemt at hovedmetoden for å få folk ut av fattigdom, enten de er gamle, syke eller bare for lite produktive, er å «stimulere til jobbsøking» ved å gjøre dem enda fattigere. De har et like urealistisk og fordomsfullt syn på dem som trenger stønad, som det 1800-tallets fattigkommisjoner hadde. Så lenge NAV må følge prinsippet om laveste attraktivitet, vil det stadig bli brutale møter med klientene, uansett hvor kompetente og effektive og velvillige de NAV-ansatte er. Det blir ikke bedre før arbeidsløshet igjen blir forstått som et systemproblem og ikke som et spørsmål om manglende arbeidsmoral. De som ikke får arbeidsinntekt, må få rett til stønader som gjør det mulig å leve et fullverdig liv likevel. Det er nødvendig å reversere endringene i Folketrygdloven som har skreddersydd den til den nye arbeidslinja. Først da kan trygden brukes slik den var ment, og gi hjelp til selvhjelp.

 

 

 

 

 

 

 


Noter

[1] Folketrygdloven § 1-1

 

 

 

 

 

 

[2] Klassekampen19. juni 2020.

 

 

 

 

 

 

[3] Pedersen, JT Vanntette skott eller åpne dører. Universitetsforlaget 1992

 

 

 

 

 

 

[4] Jusprofessor mener regjeringen må ta hovedansvaret for Nav-skandalen. Fri Fagbevegelse/Dagsavisen 2.november 2020

 

 

 

 

 

 

[5] Kildal N. The new contract and incentive thinking in social policy. I Workfare and welfare state legitimacy. Ed. Blomberg H, Kildal N Helsinki 2011.

 

 

 

 

 

 

[6] Aksel Hatland m.fl. Den norske velferdsstaten, Gyldendal 1994, s.219

 

 

 

 

 

 

[7] Royal Commission for Inquiring into the Administration and Practical Operation of the Poor Laws. https://oll.libertyfund.org/titles/senior-poor-law-commissioners-report-of-1834

 

 

 

 

 

 

[8] Klassekampen 4.april 2011

 

 

 

 

 

 

[9] John Thomas Suhr. Økende misbruk av «arbeidstrening» i butikker. Gnist Nr 4 2016

 

 

 

 

 

 

[10] Forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften)

 

 

 

 

 

 

[11] Sykmeldingsregler bryter med arbeidervernloven. Dagens medisin 8. desember 2011

 

 

 

 

 

 

[12] Klassekampen 8. september 2020

 

 

 

 

 

 

[13] Dagbladet 22. april 2017