Ukategorisert
av Dag Seierstad
En regjering som åpner et tjenesteområde for internasjonal liberalisering, skal føle seg trygg på at en annen regjering ikke kan omgjøre dette vedtaket etter neste valg. Det er den innerste meningen med Gats, WTO-avtalen om handel med tjenester.
Gats står for General Agreement on Trade in Services og er den WTO-avtalen som regulerer den internasjonale handelen med tjenester. Gats kom inn som del av WTO-regelverket helt fra starten av WTO i 1994.
Som internasjonal avtale har Gats en ekstrem bredde. Den omfatter enhver tenkelig tjeneste, og den har konsekvenser for enhver offentlig myndighet – både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.
Gats begrenser seg heller ikke til grensekryssende handel med tjenester i noen snever forstand. Den trenger inn i forhold som har vært definert som innenrikspolitikk: hvordan et samfunn vil utforme sine helse- og sosialtjenester, sitt utdanningsvesen, sin kulturpolitikk, sin miljø- og ressurspolitikk.
Gats-avtalen dekker alle offentlige tiltak, virkemidler og regler som «påvirker handel med tjenester». Den dekker alle tjenestesektorer og alle måter å tilby tjenester på, enten det skjer gjennom salg av tjenester i et annet land, ved at forbrukere kjøper tjenester i andre land, ved investering i andre land eller ved at folk tar seg arbeid og yter tjenester i et annet land.
Noen krav gjelder alle …
Gats stiller noen krav som gjelder alle land, alle tjenestesektorer og alle virkemidler, for eksempel den såkalte bestevilkårsregelen: det at de fordeler et land gir et annet når det gjelder handel med tjenester, skal gis samtlige medlemsland i WTO. Norge kan altså ikke inngå særavtaler verken med et naboland eller med et land i den tredje verden som del av et utviklingssamarbeid. Et annet krav er kravet om åpenhet (transparency) som betyr at det skal være innsyn fra utlandet i hvordan handelen med tjenester foregår i alle WTO-land.
På andre områder er Gats en avtale som bare omfatter det som et land har forplikta seg til skal omfattes av avtalen. Det gjelder for eksempel reglene om «nasjonal behandling» og markedsadgang. («Nasjonal behandling» betyr at utenlandske selskap skal behandles på nøyaktig samme måte som innenlandske selskap.)
Bundne og ubundne forpliktelser
Alle land har derfor presentert lister over de tjenesteområdene som de vil la omfatte av Gats-reglene om nasjonal behandling og fri markedsadgang. Det skjedde den gang Gats ble etablert – sammen med WTO – i 1994.
Disse «forpliktelsene» som de kalles (commitments), kan være «bundne» eller «ubundne».
At de er bundne betyr at det må gis kompensasjon til andre WTO-land hvis de endres eller trekkes tilbake. Forpliktelsene er altså ikke helt uopprettelige, men den samlede liberaliseringen som et land har forplikta seg til gjennom lista av «forpliktelser», skal ikke kunne reduseres.
Regjeringene kan også erklære noen forpliktelser som ubundne. Det betyr at på disse tjenesteområdene kan det i framtida innføres nasjonale regler eller tas i bruk nasjonale virkemidler som er i strid med Gats-reglene. Slike tiltak kan gjennomføres uten at det må gis kompensasjon til andre WTO-land.
Begrensninger i forhold til forpliktelsene
Et land kan legge inn to typer begrensninger i forhold til de forpliktelsene landet har påtatt seg.
1. Innen et tjenesteområde kan landet unnta visse tjenester som landet ikke ønsker å utsette for fri markedsadgang og nasjonal behandling.
2. Innen et slikt tjenesteområde kan det presiseres at bestemte lovregler (for eksempel om innvandring, offentlige godkjenningsordninger, o.l.) fortsatt skal gjelde.
Uopprettelig liberalisering
I sum innebærer likevel Gats vedvarende liberalisering av handelen med tjenester. Det et land en gang forplikter seg til, er i praksis en uopprettelig forpliktelse. Den kan i praksis ikke gjøres om. Og en begrensning som er lagt inn, kan aldri utvides eller skjerpes.
En høyreregjering som åpner et tjenesteområde for internasjonal liberalisering, kan derfor føle seg trygg på at en venstreregjering ikke kan omgjøre dette vedtaket etter neste valg. Det sikrer den seg ved å legge inn dette tjenesteområdet som en «bunden» forpliktelse i Gats.
Tenk på alt i tide!
Et land som åpner et tjenesteområde for utenlandsk konkurranse, gir utenlandske selskap fri adgang til å selge disse tjenestene innenlands, til å etablere selskap som tilbyr disse tjenestene, til å ta med seg det personalet selskapet finner det nødvendig – hvis det ikke er tatt noen forbehold (i Gats-språket: lagt inn noen begrensninger) for noe av dette når landet vedtar å åpne et tjenesteområde for utenlandsk konkurranse.
Et eksempel: India åpna i 1994 reiselivsnæringa si for internasjonal konkurranse innen rammen av Gats. Den indiske regjeringen ønsker i dag å kunne regulere tallet på hoteller i områder med overkapasitet, for eksempel i nærheten av nasjonalparker. Siden India i 1994 ikke tok noe forbehold når det gjelder retten til fri etablering for utenlandske selskap, er dette ønsket om regulering i strid med Gats.
Ingen land kan trekke tilbake forpliktelser som er gitt, eller legge inn nye forbehold (begrensninger) på et seinere tidspunkt. Det er dette som gjør Gats så dramatisk som internasjonal avtale.
Gats skal utvides og utvides
Mer enn det: Det er ikke bare slik at inngåtte forpliktelser skal vare evig. Formålet med Gats er at stadig flere tjenester i stadig flere land skal åpnes for full internasjonal konkurranse. Gjennom Gats forplikter medlemslanda i WTO seg derfor til å utvide Gats-forpliktelsene til stadig flere tjenesteområder og virkemidler.
Alle tjenestesektorer som et land har holdt utafor Gats, er kontinuerlig på forhandlingsbordet. Det samme er alle begrensningene den enkelte regjering har lagt inn – sammen med de forpliktelsene som bare er ubundne.
Lære av erfaring, nei takk!
Den innebygde dynamikken i Gats er å fjerne den handlefriheten offentlige myndigheter har hatt til å la praktiske vurderinger sak for sak avgjøre om bestemte offentlige tjenester bør konkurranseutsettes og eventuelt privatiseres. Det dreier seg i tillegg om å ta vekk den handlefriheten som ligger i at en kan omgjøre vedtak om konkurranseutsetting og privatisering hvis erfaringene tilsier det.
Målet med Gats er at det ikke noe sted på kloden skal være mulig å lære av erfaring når det gjelder konkurranseutsetting og liberalisering. Poenget med Gats er å låse samtlige regjeringer til et prinsipp om at offentlige tjenester gradvis SKAL åpnes for internasjonal konkurranse. For all framtid!
Det er påfallende at en internasjonal avtale med et så dramatisk innhold – etter åtte år – er så lite kjent og så lite debattert.
Gjør som vi sier, ikke som vi har gjort
Gats-logikken innebærer at u-land ikke skal kunne gjøre det som dagens industriland gjorde i mer enn hundre år: dempe eller regulere den frie konkurransen når den hadde uheldige virkninger. Når grensene en gang er åpna for utenlandsk konkurranse, skal det være sånn for all framtid – uansett hvilke virkninger konkurransen får. U-land som åpner seg for utenlandsk konkurranse, får ingen sjanse til å lære av de erfaringene det gir.
Mange u-land er dessuten i tvangssituasjoner der de ikke kan velge fritt: De tvinges stadig til å tenke kortsiktig. Det kan framstå som langt viktigere å selge litt mer mat og mer tekstiler til Europa og Nord-Amerika – nå og til neste år – enn å skjerme en tjenesteytende næring som nesten ikke har kommet i gang. Kortsiktige fordeler kan telle mer enn det som er mest skjebnesvangert ved Gats: det at et land som har åpna en tjenesteytende næring for utenlandsk konkurranse, aldri kan omgjøre et slikt vedtak – så lenge landet er medlem av WTO.
Trygg på fasiten – eller tvertimot?
De som har skrudd sammen Gats-reglene hadde en fasit for hvordan verden burde bli. De må ha vært overbevist om at de ikke kunne ta feil.
Eller var det nettopp det de ikke var sikre på? Slik at de måtte sikre seg – for all framtid – at verden utvikler seg slik som de ville da Gats ble til i 1994?
Skjerming av offentlig sektor?
I debatten om Gats hevdes det av og til at offentlig sektor er unntatt. Det vises da til et unntak som er formulert slik: Gats dekker ikke «tjenester som innebærer å utøve offentlig myndighet». På engelsk: services «provided in the exercise of governmental authority». (Art. I.3) Betyr det at offentlig sektor kan skjermes innen rammen av Gats?
Det ville i så fall fullstendig undergrave det som er hensikten med hele Gats-avtalen: å omdanne de enorme offentlige tjenestesektorene til markeder for store internasjonale tjenestekonsern.
Gats-teksten gir sjøl svaret. Der er unntaket avgrensa slik: Den «utøvelse av offentlig myndighet» som Gats ikke kan gripe inn mot er «enhver tjeneste som verken tilbys på kommersiell basis eller i konkurranse med en eller flere tjenestetilbydere». (Art I.3)
Altså: Tjenester som tilbys på kommersiell basis eller som tilbys i konkurranse med andre tjenestetilbydere, er i prinsippet underlagt Gats. Fins det et privat sjukehjem for eldre, gjelder Gats hele den offentlige sjukehjemsektoren. Fins det en privat grunnskole, gjelder Gats hele den offentlige grunnskolen.
Men som ellers er det bare noen Gats-krav som gjelder automatisk, for eksempel kravet om åpenhet og bestevilkårsregelen. De gjelder alle land som er med i WTO, alle tjenestesektorer og alle virkemidler. Andre Gats-forpliktelser, som det å gi utenlandske selskap markedsadgang og «nasjonal behandling» for en bestemt tjeneste gjelder bare de land som har meldt fra til WTO, at de er villig til å gi slike forpliktelser for denne tjenesten.
Tvinger Gats fram privatisering?
Det er ikke slik at regelverket til Gats i seg sjøl tvinger regjeringer til å privatisere offentlige tjenester, heller ikke til å konkurranseutsette dem. Men Gats er å likne med ei skruestikke som skrus én vei, innover. Det kan tas pauser, men heller ikke noe mer enn det. Når en begynner å skru, går det på nytt samme vei.
Gats-avtalen forutsetter stadige forhandlinger om å åpne innenlandske markeder for konkurranse utafra. Aldri om å lukke dem. Privat tjenesteyting skal åpnes for konkurranse, og offentlig tjenesteyting skal åpnes for konkurranse.
Dermed blir det bortimot umulig å bygge opp igjen offentlige tjenester på et område som blitt åpna for konkurranse, og som er privatisert helt eller delvis. Der hvor private tjenesteytere har fått et fotfeste, kommer Gats inn og overprøver politiske vedtak som måtte gå dem i mot. Og der hvor utenlandske tjenesteytere får et fotfeste, der gir Gats dem et vern så effektivt at de ikke vil trekke seg ut igjen så sant profitten er høy nok.
Gats betyr derfor at det blir vanskelig å utvide offentlig tjenesteyting til nye områder for å møte nye sosiale behov – hvis det på forhånd fins private tilbydere av slike tjenester. Det kan også bli vanskelig å tilfredsstille sosiale behov på nye måter – hvis det fins private tilbydere som allerede gjør det.
Det blir ikke lett for regjeringer å opprettholde et system av grunnleggende offentlige tjenester som kan møte nye samfunnsutfordringer, fange opp nye sosiale behov eller utvikle nye måter å jobbe på.
Lokalt og sentralt
Det er regjeringene som legger inn forpliktelser på vegne av landet sitt, ikke lokale eller regionale myndigheter. Men Gats griper inn like mye overfor regionale og lokale tiltak og virkemidler som mot statlige.
EØS og Gats
I Norge har mye av presset for konkurranseutsetting og bruk av anbud kommet via EØS-avtalen. Det gjelder for eksempel forslaget til EU-forordning om anbud på all kollektivtransport. Hvis Gats utvides slik det planlegges, vil det på tjenestefeltet bli en global EØS-avtale.
Hva forhandles det om i Gats nå?
WTO-møtet i Qatar i desember 2001 la en framdriftsplan som forutsetter at alle forhandlingene i denne forhandlingsrunden skal avsluttes i løpet av 2004. De nye avtalene skal tre i kraft 1. januar 2005. Det gjelder også Gats.
I forbindelse med Gats-forhandlingene ble det satt to frister:
- Innen 30. juni 2002 skulle alle medlemsland legge fram lister for WTO om hva en ønsker at andre medlemsland skal liberalisere (åpne for fri markedsadgang og for nasjonal behandling).
- Innen 31. mars 2003 skal alle medlemsland informere andre medlemsland om hva landet vil tilby seg å liberalisere (åpne for fri markedsadgang og for nasjonal behandling).
Foran Cancun
Våren 2003 er vi midt inne i internasjonale forhandlinger som kan føre til en kraftig utvidelse av både rekkevidden og betydningen av Gats. Forhandlingene skal oppsummeres på WTO-møtet i Cancun, Mexico, i september 2003 og skal etter planen sluttføres i løpet 2004.
Det forhandles
- om å utvide forpliktelsene til å gi markedsadgang
- om nye horisontale regler, altså om regler som har generell gyldighet.
- om klassifiseringsregler
- om å begrense offentlige reguleringer
- om å begrense bruken av subsidier
- om å begrense bruken av sikkerhetsklausuler (klausuler som gir adgang til å skjerme noen markeder midlertidig i krisesituasjoner)
- om å øke konkurransen om offentlige innkjøp og anbud
EU vil ha en dramatisk utvidelse av Gats-avtalen med omfattende liberalisering av vannforsyning, energi, transport, posttjenester og finansielle tjenester. USA og en del andre land krever i tillegg at utdanningssektoren åpnes for internasjonal konkurranse. Norge er med på alt dette – etter lista over våre «offensive interesser» å dømme.
I den grensesprengende dragkampen mellom rike og fattige land blir Norge alt for ofte gratispassasjer i dragsuget av det presset som EU og USA utsetter u-land for. Og vi legitimerer presset ved å følge opp med egne krav i samme retning.
Hva krever Norge av andre land i Gats?
Av en pressemelding fra Utenriksdepartementet i juli 2002 framgår det at Norge innen fristen 30. juni la fram sine «forhandlingsforslag» overfor et «femtitalls land». Pressemeldingen nevnte ikke hvilke, men i følge Nationen var Angola, Bangladesh, Elfenbeinskysten, Nigeria og Kirgisistan på lista. Hvilke krav vi stiller til Bangladesh, sto det naturligvis ikke noe om.
Etter press fra mange hold la departementet et halvt år seinere ut ei fullstendig liste over de 51 land som Norge har stilt krav til. Det dreier seg om sju OECD-land (Australia, Canada, Israel, Japan, New Zealand, Sveits og USA), to land fra Øst-Europa (Bulgaria og Romania), fire av de sørøst-asiatiske «tigrene» (Hong Kong, Singapore, Sør-Korea og Taiwan) og 38 land fra den tredje verden (Angola, Argentina, Bahrain, Bangladesh, Brasil, Brunei, Chile, Colombia, Elfenbenskysten, Cuba, Ecuador, Egypt, Gabon, India, Indonesia, Kenya, Kina, Kuwait, Kirgisistan, Malaysia, Mexico, Marokko, Nigeria, Oman, Pakistan, Panama, Paraguay, Peru, Filippinene, Qatar, Sør-Afrika, Thailand, Trinidad and Tobago, Tunisia, Tyrkia, Forente Arabiske Emirater, Uruguay og Venezuela).
Til nå har vår egen regjering vært opptatt av det som den kaller «offensive norske interesser»: hvilke norske næringer er tjent med å få operere friest mulig i andre verdensdeler?
Stoltenberg-regjeringen pekte i mars 2001 ut seks områder der Norge har såkalte «offensive interesser», og der den – innen Gats – ønsket åpnere adgang til markedene i andre land. De seks områdene er skipsfart, energitjenester, telekommunikasjon, såkalte yrkesmessige tjenester (særlig arkitekt-, ingeniør- og datatjenester), finanstjenester (bank og forsikring) og lufttransport.
Sommeren 2002 utvida Bondevik-regjeringen lista med to nye områder, miljøtjenester og utdanningstjenester. Sammen med energitjenestene er dette to av de mest følsomme og omstridte områdene i Gats-sammenheng.
Vi kan ennå håpe at regjeringen på utdanningssektoren bare fremmer ønsker overfor andre industriland. Men i motsetning til EU stiller USA krav om at u-land skal åpne deler av utdanningssektoren for utenlandsk konkurranse. Norge kan ende som støttespiller for USA også om de norske krava i utgangspunktet var begrensa til industriland.
Også andre verdier og interesser må fram
Utvidelsen av Gats dreier seg om noe langt mer enn hva som kan tjene norske næringsinteresser. Derfor er det avgjørende at også andre verdier og interesser kommer klart fram i Gats-forhandlingene. Det dreier seg blant annet om hvilke muligheter stater skal ha for å opprettholde og utvikle offentlige velferdsordninger som et offentlig skole- og helsesystem.
Det at offentlige tjenester må nå fattig og rik mest mulig likt, bør bli en «offensiv interesse» fra norsk side i de kommende Gats-forhandlingene.
Debatten om Gats
Til nå har Gats vært diskutert i lukkede rom. Slik var det før 1994 da denne avtalen om handel med tjenester skulle på plass som del av det WTO-systemet som skulle erstatte Gatt (Generalavtalen om toll og handel). Det var ingen offentlig debatt om hvordan den internasjonale handelen med tjenester skulle foregå. Parlamentene ble ikke trukket inn, heller ikke andre departement enn utenriks- og handelsdepartementene. De som overhode visste at det fantes en slik avtale om internasjonal handel med tjenester, var en liten krets av handelspolitiske eksperter.
Slik har det vært også etter 1994. Det generelle regelverket var på plass. Det ga rammen for en stadig mer omfattende handel med tjenester på tvers av grenser. I de lukkede rom var det sterk pågang for å utvide denne handelen til stadig flere områder. Avtaler om telekommunikasjoner og om handel med finanstjenester ble tatt inn i Gats i 1997. Men i store deler av verden var store tjenestesektorer fortsatt skjerma mot utenlandsk konkurranse.
Det var først i 2001 at debatten om Gats ble offentlig – i mange land. Da viste det seg at de som burde ha møttes da Gats-avtalen ble til, er representanter for helse- og utdanningsdepartementene, ikke for handelsdepartementene. Miljøvernministrene og kulturministrene burde ha viktigere roller i Gats-forhandlingene enn utenriksministrene.
Gats legger rammene for hvordan helse- og utdanningstjenester skal utformes rundt om i verden. Er det bare handelsministrene som skal mene noe om det? Gats legger også rammene for ressurs- og miljøpolitikken på så viktige områder som vannforsyning, energiforsyning, avløp og avfallshåndtering. Er det utenriksministrene som har best innsikt i slikt?
Mye av regelverket har ikke vært prøvd ut i praksis. Men de første panelavgjørelsene har systematisk falt ut til fordel for konserninteressene. Disse panelavgjørelsene viser bedre enn noe annet hvilke konsekvenser Gats vil få for hvilken offentlig politikk som kan føres.
Det at avtalen må avklares gjennom panelavgjørelser, er i seg sjøl demokratisk betenkelig. Det betyr at ekstrem makt er lagt i hendene på de panelene som settes ned. Til nå har panelene bestått av handelspolitiske eksperter, ikke eksperter på hvordan helse, utdanning og andre viktige tjenestesektorer best kan tilfredsstille befolkningens behov for slike tjenester.
Hvordan borgerne i et land velger å organisere leveransen av grunnleggende tjenester, er en fundamental del av hvordan de vil styre samfunnet. Så grunnleggende avgjørelser blir i Gats omgjort til bivirkninger av handelspolitiske forhandlinger og panelavgjørelser, bivirkninger som ikke betyr noe verken under forhandlingene eller for panelavgjørelsene.
Noen prinsipielle betrakninger om handel med tjenester
Argumentene for en friest mulig handel av tjenester er at økt handel øker konkurransen som så senker prisene, bedrer kvaliteten og øker den samlede velferden for alle land som deltar i frihandelen. Mange ledd i denne argumentkjeden kan diskuteres. Det får vi gjøre i andre sammenhenger.
Det tyngste argumentet mot en friest mulig handel med tjenester er at den – kombinert med all konkurranse som fins på varemarkedene – i lengden ikke er sosialt bærekraftig. Mange mennesker er – i det minste deler av livet – tjent med at deler av arbeidslivet er skjerma mot alt for hard konkurranse. Gjennom EØS og WTO er vi på vei mot en situasjon der slik skjerming nesten bare kan skje i offentlig sektor, men i en offentlig sektor som det blir stadig vanskeligere å finansiere, som derfor delvis konkurranseutsettes og/eller privatiseres, og der ytelseskravene også generelt stadig presses oppover fordi en må ha mer igjen for pengene.
Kostnadene ved denne situasjonen må dels tas av den enkelte (ved svekka livskvalitet i og utafor jobben og ved utstøting fra arbeidslivet) – og dels av samfunnet gjennom økt press på sosiale ytelser (flere skader på fysisk og psykisk helse, økt press på familie og andre nære personlige relasjoner, økt behov for rehabilitering og trygd).
Det er i Vest-Europa og Nord-Amerika denne gjennomgripende konkurransen nå tøyer samfunnenes sosiale bærekraft lengst. Debatten om Gats må bli del av en grunnleggende debatt om vi virkelig er tjent med dette konkurransesamfunnet.