En tiltrengt politisering av matpolitikken:
Av Unni Kjærnes
Noen tanker om boka Mellom bakkar og kjøttberg av Espen Løkeland-Stai og Svenn Arne Lie (Manifest forlag 2019)
Denne artikkelen er skrevet i koronaens tid. Dagens krise gjør den nye boka til Løkeland-Stai og Lie ekstra aktuell, men påvirker også min kommentar. Jevn tilførsel av mat er grunnleggende for et samfunn, og kriser setter uvilkårlig forsyning og beredskap på dagsorden. Samtidig er det en utbredt tro i Norge på at vårt matsystem sikrer dette. Kritisk diskusjon har dårlige kår og ender gjerne med det fordummende spørsmålet om man er for eller mot norsk landbruk. Da er det befriende med et bidrag som har som mål å åpne opp, sette spørsmålstegn og påpeke problemer og paradokser, også med referanser til hva som har skjedd ved tidligere kriser.
Unni Kjærnes er redkasjonsmedlem i Gnist
Foto: Daniel Fazio
Forfatterne gir en grundig analyse av situasjonen i landbruket og hvorfor den har blitt slik. De påpeker problemer og svært uheldige tendenser som dagens myndigheter, politikere og bondeorganisasjoner synes lite villige til å ta tak i. De mener Stortinget har abdisert. Boka stiller tolv spørsmål som retter oppmerksomheten mot ulike uheldige sider ved dagens utvikling og kommer med en «oppskrift» på hvordan en kan ta tak i problemene i form av fire konkrete svar. De forsøker å forklare et felt som gjerne oppfattes som svært teknokratisk, der bare departementsråden og Vårherre forstår helt hva landbrukspolitikken går ut på. Med gjennomgående ganske godt resultat.
Situasjonen er, kort fortalt, at mens politikken de seinere åra primært har tatt sikte på å skape lønnsomhet gjennom intensivering, større enheter og økte volumer, er de aller fleste bønder, også i økende grad de største, avhengige av offentlige tilskudd. Samtidig stris det med overproduksjon, med voksende fryselagre, ulønnsom eksport og prispress som følge. Andelen av bønders inntekt som kommer fra salg av mat har gått jevnt nedover, og bøndenes inntekter har langt fra økt i takt med generell lønnsutvikling. Det fører til lavere levestandard, nedlagte bruk og utarming av distriktene. Løkeland-Stai og Lie peker også på at den spesielle innrettinga av politikken har gått kraftig ut over ressursutnyttelse, sjølforsyning og beredskap. Da handler det særlig om satsinga på kjøttproduksjon. Konsekvensene av lav pris på kraftfôr (soya, korn), sammenligna med grovfôr, har vært en voldsom vekst i produksjon av fjørfe og svin, og sterk økning i bruk av kraftfôr også til storfe og småfe (som jo kan spise gras). Bruk av utmark er redusert, samtidig som kornarealer er omgjort til gras og kornproduksjonen har gått ned. Importen av kraftfôr har eksplodert, særlig soya fra Brasil. Det betyr at landbruksproduksjonen blir mer og mer løsrevet fra ressursgrunnlaget, først og fremst i form av jord. Og mens fundamentet i styring av landbrukseiendom er at bønder eier jorda si, går økt utleie av jord under radaren. Ikke lystelig altså.
Svaret fra landbruksbyråkrati, regjering, Storting og organisasjoner har gjennom flere tiår vært å fortsette i samme lei, med jordbruksforhandlinger rundt størrelsen på tilskuddene. Det er Margaret Thatchers oppskrift som gjelder: There Is No Alternative. Det har lenge ikke vært noen tydelig opposisjon, heller ikke fra venstresida, i norsk politikk. På Stortinget har det vært en utbredt oppfatning at en må godta resultatet fra jordbruksforhandlingene, unntaksvis med en viss utvidelse av rammene. Politikkutforming overlates dermed til landbruksbyråkrater og partene i jordbruksforhandlingene mellom landbruksorganisasjonene og staten (altså ikke parallell til forhandlinger mellom partene i arbeidslivet).
Landbrukspolitikk har en lang historie som er viktig for å forstå dagens situasjon. Mellomkrigstida var prega av et landbruk med overproduksjon, lave priser og gjeldstynga bønder. Det gikk særlig ut over småbøndene. En sentral hendelse var Kriseforliket mellom Bondepartiet og Arbeiderpartiet i 1935, som gjorde at Arbeiderpartiet overtok regjeringskontorene. Dette markerer et skille i landbruket, fra å være en i hovedsak markedsbasert produksjon til at staten gikk aktivt inn for å stimulere, støtte og styre. Samarbeidet, som gikk under benevnelsen By og Land, Hand i Hand, la grunnlaget for en ny landbrukspolitikk, med framvekst av et bredt spekter av støtteordninger. (I parentes bemerka: det blir feil å si at det var dette som gjorde at vi ikke fikk alvorlig matmangel under andre verdenskrig. Her må vi heller se på beredskapen og bruk av erfaringer fra første verdenskrig.) Men handler dette bare om støtte til bøndene, slik boka antyder? Kriseforliket var uten tvil viktig, men boka er uklar når det gjelder hvorfor samarbeidet ble sett som gunstig for arbeiderbevegelsen. Hvorfor skulle de gå med på økte priser på mat når det var stor bekymring over dårlig ernæring i fattige barnefamilier? Seinere, på 1970-tallet, fikk vi fornya oppmerksomhet om produksjonen av mat, igjen med understreking av matproduksjonens samfunnsmessige betydning. Forfatterne peker på det såkalte Likestillingsvedtaket, med politisk mål om lønn på nivå med industriarbeidere.
Bønders inntekt er viktig, men det er ikke lett å forstå landbrukspolitikk uten også å snakke om hvordan samfunnet berøres av denne politikken. Jeg skal komme tilbake til dette nedenfor.
Jeg skal ikke gå systematisk gjennom alle de tolv spørsmålene og de fire svarene. Jeg vil heller diskutere noen tema som berøres og de svar som forfatterne foreslår.
Samfunnsoppdraget
Forfatterne nevner to ting som må ligge til grunn for utformingen av politikken (s. 24):
1. Bonden er selvstendig næringsdrivende og skal innrette driften ut fra hva som er lønnsomt.
2. Matproduksjonen inngår som en større del av fellesskapets samfunnsoppdrag. Det handler om ressursforvaltning, matvaresikkerhet, næringsutvikling, klimaendringer, dyrevelferd, kosthold og kvalitet. For å nevne noe.
Dette utgangspunktet danner en tydelig ramme for boka og for de løsninger som foreslås. Begge disse forutsetningene bør problematiseres, ikke minst om vi skal komme videre i diskusjon av hva som skal være venstresidas politikk på dette området. Her vil jeg si noe om det de kaller samfunnsoppdraget.
Matproduksjon og tilgang på mat er utvilsomt grunnleggende viktig for et samfunn, historisk og i dag. Vi må ha jevn tilførsel av nok mat. Vi må tilfredsstille folks behov for energi og næringsstoffer, mat er sentralt for hverdagsliv og et viktig kulturelt uttrykk. Vi spiser ikke, og kan ikke spise, hva som helst. Det samfunnet vi lever i, i dag med en kapitalistisk produksjonsmåte, former og setter rammer for hvordan og hva slags mat som framskaffes. Dette er kanskje selvfølgeligheter. Men det er jo slett ikke gitt hva politikken skal handle om. Det er konflikter rundt hvor mye samfunnet og politikken skal engasjere seg, hva som er målene og hvordan disse skal nås. Vi kan her lære av historien, med intense konflikter og opprør knytta til mat. Det er viktig å stille kritiske spørsmål til hvorfor og hvordan samfunnet bør engasjere seg i dag, hva slags mål som må prioriteres og hvordan de skal nås.
Gitt Norges størrelse, begrensa jordbruksarealer og åpne økonomi, har sjølforsyning lenge vært på dagsorden. Og det har gått opp og ned gjennom de siste 2-3 hundreåra. Terje Vigen-historien er fra en periode da det hadde vært ikke bare krig, men også liberalisering av handelen. Og Henrik Ibsen skrev dette på slutten av 1800-tallet, da det igjen var på dagsorden. Men lite skjedde før det ble krise i etterkant av første verdenskrig, da det ble innført omfattende styring. Så, de siste femti åra, har det skjedd en gradvis økende liberalisering, med økende importavhengighet og mindre statlig beredskap. Matforsyning, som fram til 1970-tallet sto høyt på den politiske dagsorden, har nesten forsvunnet. Ernæring er et individuelt ansvar, matvarelagre er det dagligvarekjedene som tar seg av og produksjonssystemet skal innrettes mot det som lønner seg for den enkelte bonde og bedrift. Boka beskriver hvordan landbrukseliten i flere tiår har insistert på at sjølforsyning handler om andelen av den maten som er produsert i Norge. Den påpeker, som mange andre, at det gir en mangelfull forståelse, i og med eksplosjonen i bruk av importert kraftfôr. Mål om sjølforsyning undergraves av den politikken som føres, med redusert kopling mellom dyrehold og tilgang på (grov) fôr. Produksjon løsrevet fra ressursgrunnlaget går ut over den langsiktige matsikkerheten og vi må ha en kopling mellom ressursutnyttelse og det som er økonomisk bærekraftig.
Men drøftinga av dette blir for smal, slik den også er mer generelt i mye av den kritiske debatten. Samfunnsoppdraget i bestemt form er misvisende, det endrer seg over tid og oppfatningene er svært varierte. Det er ikke noe gitt ved dette. Jeg etterlyser altså en forståelse av politiske konflikter rundt ikke bare midler, men også mål. Vi kan ikke kan diskutere landbrukspolitikk uten å se det bredere bildet, særlig med tanke på klima og miljø, på den ene siden, og matforsyning til befolkninga og beredskap, på den andre. Begge deler handler ikke bare om hvordan maten produseres, men også hva. (Mange vil sikkert legge til flere tema her, som dyrevelferd, kulturlandskap, levende bygder og internasjonal solidaritet). Jeg skal først diskutere dette med matforsyning og, som en konsekvens, se matpolitikken mer ut fra de som skal kjøpe og spise maten. Mat-, landbruks- og fiskeripolitikk er ikke noe som bare angår bønder og fiskere, den angår oss alle.
Prisen på maten
Veldig mange i dagens Norge antar at matforsyning ikke er noe problem. Markeder sørger for at vi får det vi trenger og ønsker gjennom norsk produksjon og import. Konvensjonelle økonomer, og mange med dem, mener at markeder sikrer at maten kanaliseres dit det er størst etterspørsel – som et uttrykk for behov. Matforsyningspolitikk som et nasjonalt anliggende og med sosial- og velferdsmessige vurderinger virker dermed overflødig og gammeldags. Uten at de sier noe klart om dette, kan det virke som om Løkeland-Stai og Lie deler en slik oppfatning, til tross for at analysen deres på mange måter antyder at så greit er det ikke. De henviser stadig til et marked som uttrykk for etterspørselen, mens de som skal kjøpe og spise maten forblir nokså abstrakte.
Forfatterne er opptatt av at bøndene får dårligere betalt per kilo og per liter enn det de fikk for bare noen år siden. Satsing på økte volumer skal kompensere for dette. Det har i liten grad skjedd, særlig tatt i betraktning de store, gjerne lånebaserte, investeringene som er foretatt for å få fram de økte volumene. Antagelsen er at med lavere priser til kundene, vil de kjøpe mer, slik at avsetningen sikres. Men til tross for lavere pris, særlig på kjøtt, er det voksende problemer med overproduksjon. Forfatternes svar er å ha mindre satsing på volum og mer på kvalitet, samtidig som de peker på behovet for å øke prisen på mat. De bruker her et regneeksempel med melk: to kroner literen mer til bonden vil bety mye for bonden, men vil ikke vil gjøre noe stort innhogg i folks husholdningsbudsjett.
Her er det mange og store MEN. Jeg skulle ønske at noen ville prøve seg på en marxistisk analyse av matsektorens politiske økonomi. Jeg skal nøye meg med å påpeke noen konkrete forhold. Det virker underlig når det i boka henvises til et matmarked som en dynamikk mellom tilbud og etterspørsel. Slike matmarkeder har knapt eksistert. Som forfatterne også erkjenner, er produksjonen av mat nøye regulert gjennom så vel produksjonsstøtte og markedsregulering som importrestriksjoner. Selv i et liberalistisk land som USA er matprisene sterkt påvirket av politikk, en politikk med sikte på å holde matprisene lave og å hevde seg i verdensmarked med sterk konkurranse. Til det må vi legge til at det norske matmarkedet er svært konsentrert, med bare en håndfull aktører både på industri- og handelsledd. Hvert år møtes de for å diskutere neste års leveranser og priser, den såkalte «Høstjakta». Markedsmakt kaller vi det, ikke et marked med fri konkurranse. Folk kan gi uttrykk for at de liker en type ketchup bedre enn en annen og de kjøper ribbe på tilbud dersom det er tilgjengelig. Der stopper det, tilbakemelding gjennom markedet er svært begrensa. Dersom vi skal få et tilbud og en produksjon mer i tråd med det folk trenger og ønsker, må det skje gjennom andre og mer organiserte kanaler.
Med en slik forståelse blir det ikke mulig å ønske seg «mer marked» for å få til bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel. Det blir heller ikke mulig å lage et regneeksempel slik det forfatterne gjør. Matpriser er ikke bare noe som sildrer ned fra primærprodusent til kunde. To kroner mer til bonden betyr ikke to kroner mer som utgift for forbruker. I industri og handel beregnes avansen i hovedsak i prosent – med påslag per ledd. Det gjør at økningen i utsalgspris vil bli mye større. Det heller ikke gitt at mer betalt i butikken vil gå tilbake til den enkelte bonde.
Men dette er fortsatt bare en del av forståelsen av hva pris betyr. Etterspørsel etter mat er ikke uten videre en refleksjon av hva folk trenger og ønsker. Etterspørsel i et marked påvirkes av kjøpekraft, hvor mye penger folk har til rådighet. Løkeland-Stai og Lie gjentar flere steder i boka at med en lav og synkende andel av husholdningsbudsjettet som går til mat (11,1 % ifølge dem), betyr en liten prisøkning ikke så mye. Men det er et gjennomsnitt. Mat er et nødvendighetsgode og andelen av utgiftene som går til mat er omvendt proporsjonal med inntekten. Matbudsjettet utgjør en mye større andel for de fattigste. Økte utgifter til varer som melk vil ha stor betydning. Allerede i dag strever de ti prosent fattigste med å ha penger til mat, særlig tatt i betraktning at budsjettet blir pressa av andre nødvendige utgifter, særlig til bolig og betjening av gjeld. Generelt er sunn mat (som frukt og grønnsaker, skikkelig grovt brød, fisk og magert, rent kjøtt) dyrere enn mer usunn mat, og det er store sosiale og økonomiske forskjeller i hvem som får ernæringsrelaterte helseproblemer. Mat og matpriser er altså uunngåelig et spørsmål om velferd og sosial rettferdighet. Det gjelder selvfølgelig også på verdensbasis, der norske bønder kan betale mer for korn og soyabønner til fôr enn det fattige i mange land kan betale for slik mat direkte.
La meg understreke at jeg er enig i at det blir feil når matprisene ikke reflekterer reelle kostnader. Det gjelder ikke bare bøndenes faktiske utgifter, men også underbetalte arbeidere her i landet og enda mer andre steder i verden. Dessuten er det de ikke-økonomiske kostnadene i form av klima- og miljøødeleggelse og overforbruk av naturressurser. Mitt poeng er at det ikke går å diskutere økte matpriser uten å drøfte de velferdspolitiske konsekvensene. Det blir i hvert fall helt feil å innta en moralistisk holdning. Matpriser må alltid vurderes ut fra hvordan de med strammest husholdningsbudsjett får dekket sine næringsbehov og ønsker.
Kjøtt som løsning og som problem
Siden tidlig på 1990-tallet har økt kjøttproduksjon representert løsningen i norsk landbrukspolitikk. Et avgjørende virkemiddel har vært redusert pris på kraftfôr. Og om en skal vurdere resultatet i form av forbruk, så har satsinga vært vellykka, med sterk og jevn økning. Kjøttprisene har gått betydelig ned, sammenligna med annen mat og, enda mer, sammenligna med andre forbruksutgifter. Det har vært en voldsom reklamepush og dagligvarekjedene har kjørt egne kampanjer med prisdumping av for eksempel ribbe.
Boka stiller spørsmål ved hvorfor vi produserer mer kjøtt enn vi spiser og om hvem som betaler mest for billig kjøtt. De er først og fremst opptatt av konsekvensene for storfeholdet og melkeproduksjonen, tidligere grunnpilaren i norsk landbruk, og kornproduksjonen, som var støtta både for å sikre best mulig norsk tilgang på matkorn og for å støtte melkeproduksjonen i distrikter som ikke kan produsere korn, men har tilgang på utmarksbeite (den såkalte kanaliseringspolitikken). Slik er det ikke lenger. Boka viser hvordan melkebøndene, selv om de bruker mye mer kraftfôr, har fått redusert lønnsomhet. Og kornproduksjonen går ned. Mindre bruk av beite og lavere kornproduksjon er problematisk med tanke på sjølforsyning.
Forfatterne mener at lave kjøttpriser basert på svært intensiv drift og underbetalte arbeidere har sin opprinnelse i USA, etter hvert fulgt opp blant annet i Tyskland, med bruk av billig importert arbeidskraft. Dette handler ikke bare om primærproduksjonen, men om hele kjeden fram til salg. Det ble godt illustrert av den såkalte «Hestekjøttskandalen» i 2013:
Svindel, juks, feilmerking og dumping av kvalitet som et ledd i kampen om kunder og overskudd, er utbredt i den europeiske kjøttbransjen og resten av den moderne matindustrien (s.129).
De sporer utviklinga tilbake helt til siste del av 1800-tallet. Og de mener det handler om logikken, prinsippene og drivkreftene i moderne matproduksjon. Absolutt. Men i boka blir det litt uklart hva det er som har drevet fram en slik utvikling. Hva er disse prinsippene og drivkreftene? Og siden det her henvises mest til utlandet, hvordan kommer det til syne i Norge? Her mener jeg at det hadde vært bra med en enda mer overordna systemkritikk – med andre ord kapitalismekritikk. Norge er jo også kapitalistisk og matsektoren er ikke noe unntak. Det er ikke tilfeldig at det satses på intensiv kjøttproduksjon. Slik kjøttproduksjon innebærer økt merverdi, sammenligna med å bruke planter direkte til mat – eller ekstensiv kjøttproduksjon for den saks skyld.
Jeg er enig i at produsenter bærer store kostnader for det billige kjøttet. Det gjelder i første rekke storfe og småfe. Andre dyr passer bedre i intensiv produksjon, særlig fjørfe, men også gris. Da blir også lønnsomheten bedre. Det er jo her vi finner den aller største økninga. Det er en produksjon basert på importert fôr og store besetninger med utfordringer for både dyrevelferd og hygiene.
Igjen kommer forfatterne opp med etter min mening litt for enkle løsninger. Det kan være mange fornuftige grunner til å øke kraftfôrprisen. Men da må en drøfte følgene. Hva vil det si for produksjon av svin og fjørfe? Og hva vil det si for forbruket? Høyere priser vil høyst sannsynlig føre til at forbruket går ned. Mye kjøtt er ingen livsnødvendighet. Tvert imot er det sunnere å gå tilbake til et kjøttforbruk som vi hadde for tretti år siden. Lavere og mindre intensiv produksjon er bra for klimagassutslippene, bruk av verdens matvareressurser og antagelig også dyrevelferden. Ikke noe av dette nevnes i boka ut over enkelte stikkord. Poenget er at en kan ikke lage regnestykker om dette uten å se et slikt bredere bilde og, ikke minst, ta forbruket og forbrukernes reaksjoner med i betraktning.
Mat i ei krisetid
Boka ender her, med forslag til hvordan en kan bedre lønnsomheten i landbruket og samtidig øke sjølforsyning og kvalitet i produksjonen. Men hva innebærer dette tatt i betraktning den unntakstilstanden vi nå opplever? Er det bare unntak, eller kan vi lære noe mer om matpolitikk ut fra det? Jeg vil trekke fram et par poenger som følger av det som er diskutert i denne artikkelen.
Dagens politikk utformes først og fremst ut fra mål om økonomi i landbruket. Det anses uproblematisk å importere det som ikke produseres i Norge. Det stilles ikke spørsmål om hva som trengs, ut over det som reflekteres i etterspørsel i markedet, heller ikke hvordan etterspørselen styres med sikte på å sikre avsetningen, altså tilbudet. Det gjør heller ikke Løkeland-Stai og Lie. Men det er utilstrekkelig om vi skal få en matforsyning som ikke bare tar hensyn til bøndenes inntekter, men også til ernæring, bærekraft, internasjonal solidaritet og så videre. Vi må altså stille spørsmål om hva som skal produseres og flere enn produsentene må være med på den diskusjonen.
Det blir ekstra tydelig når vi skal snakke om beredskap. Matvareberedskap handler til syvende og sist om å skaffe hele befolkningen det de trenger i ei tid med forsyningskrise. Dagens politikk innebærer at det er dagligvarekjedene som har ansvaret for forsyning til befolkningen. Det fungerer, som nå, når tilgangen ikke er begrensa og forsyningskanalene er åpne. Kornlagrene er avvikla. Men hva skjer om tilgangen blir begrensa og det blir problemer med logistikk? Da vil prisene stige og det oppstår lett spekulasjon. Historien har mange eksempler på at er det noe som bringer folk ut i gatene, så er det dette. Butikkeierne vil nok tenke mer på egen profitt enn hensyn til folks behov. Og de fattige taper alltid. Det er mange ting myndighetene kan gjøre både for å unngå og bøte på en slik situasjon, med matvarelagre og rasjoneringsplaner.
Oppslag i avisene viser at det allerede kan være utfordringer, særlig knytta til importen av kraftfôr. Og av billige, utenlandske sesongarbeidere i produksjonen av frukt og grønnsaker. Foreløpig har vanlige folk merka lite, ut over å kjøpe inn ekstra knekkebrød og suppeposer. Men vi går mer usikre tider i møte og da trenger vi både en bærekraftig forsyningspolitikk og en bedre matvareberedskap.
Noen sluttord
Løkeland Stai og Lie gjør en heltemodig innsats når det gjelder å åpne opp og gi forståelse av en rekke paradokser i dagens situasjon i landbruket. De forklarer godt hvordan det ikke går å satse videre i den retningen som både landbruksorganisasjoner, departement og Stortinget har pekt ut. De peker ut noen konkrete svar, som å øke kraftfôrprisen, øke prisen bonden for betalt for produktene i markedet, endre innrettinga på tiltak fra fokus på volum til ressursutnyttelse og kvalitet, samt å utnytte handlingsrommet i tollvernet bedre. Jeg har ikke gått inn på hva alle disse svarene innebærer og i stedet forsøkt å bidra til å utvide virkelighetsbeskrivelsen og analysen. Det mener jeg er nødvendig om vi skal få en matsektor og en matpolitikk som det norske samfunnet trenger – både bønder, arbeidere og forbrukere. Og da må vi gå enda mer systemkritisk til verks enn det boka gjør.