Foto av: Norsk Vasskraft-og Industristadmuseum - http://www.nvim.no
Siden Stortinget i 1906 tok opp kampen mot «fossespekulantene» har det vært bred enighet om at gevinstene fra norske energiressurser skal tilfalle fellesskapet. Denne teksten viser hvordan den norske staten siden årtusenskiftet selv har begynt å spekulere i privatiserte energiressurser i utlandet, og med etablert seg som en solid global rentenist.
Regjeringens forslag i 2022 om at «fellesskapet skal få mer av verdiene som skapes av våre mest verdifulle naturressurser» snudde opp ned på norsk politikk. Arbeidere i oppdrettsnæringen langs Vestlandet ankom plutselig Oslo i busslaster for å gå i fakkeltog for utskjelte «laksebaroner». Samtidig begynte opptakten til en ny migrasjonsbølge av norske milliardærer på skatteflukt til Sveits. I sentrum for striden står spørsmålet om grunnrente, nærmere bestemt regjeringens forslag om å innføre grunnrenteskatt på havbruk.
Det er ikke noe nytt at grunnrente står i sentrum for den politiske striden. Norge er utstyrt med en usedvanlig rikdom av naturressurser, og siden unionsoppløsningen fra Sverige i 1905 har kampen om kontrollen over disse naturrikdommene vært et bærende element i norsk politikk. Norge fremstilles gjerne som et «grunnrenteland» som har bygget sin velferd og nasjonale identitet på fellesskapets kontroll over naturressursene. Gjennom å ta offentlig kontroll over grunnrenten har Norge omsatt sin korte historie med politisk selvstendighet til reell økonomisk uavhengighet.
I denne teksten problematiserer jeg forestillingen om «fellesskapet» som mobiliseres i de pågående debattene om eierskap og kontroll over naturressursene. Mens venstresiden tar til orde for at verdiene fra norske naturressurser i større grad skal tilfalle samfunnet som helhet, er det ingen som nevner at den norske staten de siste tiårene har tatt eierskap over andre lands naturressurser. Med utgangspunkt i energisektoren viser jeg hvordan statens historiske kamp for å ta kontroll over den norske grunnrenten siden 1990-tallet har blitt sammenvevd med en internasjonaliseringsprosess som har gjort staten til en betydelig grunneier utenfor norske landegrenser. Debatten om «grunnrentelandet» Norge må ta utgangspunkt i at det norske «fellesskapet» de siste tiårene har vokst frem som en av verdens største rentenister.
Grunnrente i teorien
David Ricardo åpnet sitt storverk fra 1817, On the Principles of Political Economy and Taxation, med å slå fast at den moderne økonomien består av tre klasser; grunneierne, kapitaleierne og arbeiderne. Der Ricardo mente at de to sistnevnte skapte verdier gjennom å sette arbeid i sving i produksjonen av nye varer og tjenester, tjente grunneieren penger i kraft av sitt monopol på knappe naturressurser. Adam Smith hadde tidligere skrevet om norske skogeiere, som med sitt eierskap over ettertraktet norsk tømmer tilegnet seg store verdier i form av grunnrente. Naturen skaper i seg selv ingen økonomiske verdier, men gjennom sin eksklusive tilgang til deler av jordens overflate, kan grunneieren likevel sette en pris på naturens goder og dermed tilegne seg verdier produsert i andre deler av økonomien. Ricardo videreutviklet Smiths renteteori, særlig gjennom begrepet «differensialrente» som betegner hvordan grunnrente tilfaller de grunneierne som eier spesielt fruktbar jord. Forskjellen (differansen) mellom jordstykkers fertilitet og beliggenhet gjør at eiere av grunn med over gjennomsnittet god fertilitet eller beliggenhet kan tilegne seg differensialrente.
Det er viktig å påpeke at Smith og Ricardo så på grunneierne som en anakronistisk gjenlevning fra den jordbruksdominerte føydalistiske økonomien, og dermed som en parasittisk klasse som med utviklingen av økonomien ville bli erstattet med verdiskapende industrikapitalister. Grunneieren var anerkjent som en egen klasse, men bare i overgangen til en fullt utviklet kapitalistisk økonomi hvor det frie markedet ville sikre en produktiv relasjon mellom arbeid og kapital, og en harmonisk fordeling av goder dem imellom. Mot slutten av tredje bind av Kapitalen tok Marx et oppgjør med dette synet på grunneiendom, som han mente var grunnleggende ahistorisk. Marx insisterte på viktigheten av å studere hvordan «Påvirkningen fra kapitalen og den kapitalistiske produksjonsmåten har forvandlet … den føydale grunneiendommen». Marx mente som kjent at under føydalismen hadde de umiddelbare produsentene hatt råderett over gård og grunn, og dermed eiendomsrett over produksjonsmidler som gjorde dem i stand til å livnære seg av eget arbeid. Fremveksten av kapitalismen innebar en omfattende privatisering av allmenningene, hvor det store flertallet av befolkningen ble fordrevet fra jorden og dermed proletarisert. Den såkalte «primitive akkumulasjonen» skapte med andre ord ikke bare forholdet arbeid–kapital, som Marx beskriver i første bind av Kapitalen, men var også det historiske bakteppet for tilblivelsen av kapitalistisk grunneiendom, som altså er karakterisert av at én klasse – grunneierne – monopoliserer tilgangen til jordens overflate.
Marx’ historiske analyse av grunneiendom har to viktige implikasjoner for grunnrenteteori. For det første, ved å vise til monopolisering av jordens overflate som en essensiell del av kapitalismens fremvekst, inkorporerte Marx eierskapet over naturen som en grunnleggende del av kapitalismens utvikling. Kapitalen blir «inkorporert i jorda», eller tar simpelthen form av «la terre-capital», som han formulerte det. For det andre, og på et mer konkret plan, anerkjente Marx at det under kapitalismen krever kapitalistiske metoder å realisere økonomiske verdier fra eiendomsretten til naturen. Der Ricardo antok at grunnrente oppstod som følge av jordens iboende egenskaper, insisterte Marx på at grunneieren ofte er avhengig av å investere i grunnen for å hente ut grunnrente. Som konfliktene rundt vindkraftutbygging i reinbeiteområder her i Norge viser veldig tydelig, trengs det for eksempel store investeringer i fysisk infrastruktur for å høste grunnrente fra vindressursene.
Marx skilte dermed mellom det han kalte differensialrente 1 og 2, hvor førstnevnte er betaling for grunnens naturlige egenskaper, mens sistnevnte kommer med investeringer i utbedring av grunneiendom. Dette skillet er særlig viktig for studier av «grunnrentelandet» Norge, hvor avkastning fra naturressursene har vært muliggjort gjennom massive investeringer i fast kapital som vannkraftverk og oljeplattformer. Det er derfor et paradoks at grunnrentebeskatning av lakseindustrien blir avvist av aktører som nå presenterer lakseoppdrett som en industriell virksomhet som tjener pengene sine på å investere i anlegg og å skape arbeidsplasser. Det samme gjelder for norske energiinvesteringer i utlandet, som i møte med kritikk fra sivilsamfunnet forsvares med argumenter om at investeringer i vannkraftanlegg og lignende skaper verdier lokalt. Poenget for Marx var at slike kapitalinvesteringer ofte er en forutsetning for å hente ut grunnrente.
Marx’ videreutvikling av Ricardos ahistoriske begreper er altså viktig for å forstå hvordan grunnrente oppstår og sirkulerer i det kapitalistiske produksjonssystemet. For å forstå grunnrenteteoriens innvirkning på praktisk politikk må vi imidlertid til den amerikanske politiske økonomen Henry George, som med sin bok Fremskritt og Fattigdom fra 1879 omsatte kritikken av grunnrente til en bred folkelig bevegelse. George skrev på en tid da grunneiere var i ferd med å karre til seg enorm økonomisk makt, slik som beryktede Standard Oil, som ved inngangen til 1900-tallet hadde sikret seg monopol over store deler av USAs oljeøkonomi. George’s rentebegrep bunnet i en pragmatisk, men politisk slagkraftig teori som samlet tanker fra borgerlige politiske økonomer, så vel som utopiske sosialister og anarkister. Hans argument, som skulle få bred oppslutning i Norge, var at arbeid og kapital måtte gå sammen mot grunneierne gjennom å etablere en universell skatt som fanget opp all grunnrente. På denne måten kunne grunnrenten fordeles til fellesskapet, slik at alle fikk ta del i naturens rikdommer.
Grunnrentelandet Norge
«Hele denne tenkningen om hvordan fellesskapet skal få inntekter av bruken av store naturressurser, er det Henry George som er hovedinspirasjonskilden til», forklarte Trygve Slagsvold Vedum da han presenterte forslaget om å innføre grunnrenteskatt på havbruk. Og som Vedum videre understreket, er denne tankegangen godt fundert i lange linjer i norsk historie. Ideen om at godene fra eierskapet over naturressursene tilhører fellesskapet, fikk gjenklang i Norge på slutten av 1800-tallet, som da var i ferd med å løsrive seg fra flere hundre år med utenlandsk overherredømme. Unionsoppløsningen i 1905 skjedde samtidig med at utenlandske kapitalister kom til Norge på jakt etter verdifulle naturressurser, da særlig vassdrag som ny teknologi gjorde det mulig å utnytte i storskala elektrisitetsproduksjon. I det nylig selvstendige Stortinget ble kampen raskt tatt opp mot det som på folkemunne ble kalt «fossespekulantene», og mellom 1906-1917 ble konsesjonslovene utviklet for å regulere adgangen til oppkjøp av vassdrag. Viktig i dette øyemed var hjemfallsretten, som begrenset tidsperioden for private konsesjoner til norske vassdrag, og ga myndighetene rett til gratis å overta rettighetene til vassdragene, så vel som installerte anlegg, ved konsesjonsperiodens slutt.
Konsesjonslovene slo fast at tilgangen til vannkraft, i likhet med fruktbar jord, fra naturens side var begrenset. Vannkraften tilhørte derfor «monopolgodernes klasse» som på grunn av sin samfunnsmessige viktighet måtte underlegges offentlig kontroll. Konsesjonslovene ble således innført for å «begrænse den utenlandske kapitals fremtidige raadighet over vore vandfald … forebygge denne kapitals monopolisering … av vore naturrigdomme» og dermed «hævde almenhetens, statens og distriktenes interesser i disse naturrigdommes utnyttelse». I årene etter innføringen av konsesjonslovene fulgte en storstilt utbygging av elektrisitsetsforsyningen i offentlig regi, hvor kommunene, og deretter staten, tok kontroll over og utnyttet kraften i norske vassdrag. Dette la videre grunnlaget for oljepolitikken som ble utviklet på 70-tallet, som blant annet slo fast at «nasjonal styring og kontroll er viktig for å sikre at forvaltningen av ressursene kommer hele det norske samfunn til gode». I tillegg til å opprette statseide Statoil, innførte en petroleumsskatteloven som legger til grunn at «Petroleumsressursene er verdifulle og gir grunnlag for særlig høy avkastning ved utvinning, en grunnrente. Særskatten skal … bidra til at en stor del av grunnrenten tilfaller fellesskapet».
Markedsvendingen i energisektoren: et fundamentalt skifte?
Marxistiske historikere har pekt på reformene som på 1990-tallet liberaliserte norsk kraftsektor og fratok staten retten til å diskrimene på nasjonalt grunnlag ved tildelinger av oljekonsesjoner og operatøransvar på sokkelen, som henholdsvis en «markedsrevolusjon» og en «fundamental endring av norsk oljepolitikk». Ser man på eierskapet over norske energiressurser, er det imidlertid lite som tyder på et slikt revolusjonært skifte. Norske regjeringer har tvert imot aktivt motsatt seg forsøk på å utfordre det offentlige eierskapet over energiressursene. Da Efta-domstolen i 2007 dømte at den norske hjemfallsretten strider med EØS-regelverkets prinsipper om ikke-diskriminering mellom offentlige og private aktører, gikk den daværende sentrum-venstreregjeringen rettens vei for å beskytte det offentlige eierskapet over vannkraften. Staten tapte rettssaken, men nektet likevel å føye seg etter kravet om å åpne opp for utenlandsk eierskap. Tvert imot, i 2008 ble det eksisterende regelverket strammet inn da Stortinget vedtok den såkalte «konsolideringsmodellen», en lovendring som ekskluderte private aktører fra tilgangen til nye ervervskonsesjoner og forbød salg av mer enn 1/3 av offentlig eide vannfall og kraftverk til private. Konsolideringsmodellen ble presentert som en «fullbyrdelse av prosessen som startet i 1906 for å bringe vannkraften inn under offentlig eierskap».
Vannkraft står i dag for omtrent 88 prosent av Norges kraftproduksjon, og 93,3 prosent av den er offentlig eid. Inkludert vindkraft eier norske kommuner, fylkeskommuner og staten til sammen 80 prosent av norsk kraftproduksjon. Utenlandsk eierskap har i større grad blitt tillatt i petroleumssektoren, hvor delprivatiseringen av Statoil i 2001 utvilsomt representerte en endring fra oljepolitikken vedtatt på 70-tallet. Men noe fundamentalt skifte er det ikke snakk om. Staten eier fortsatt kontrollerende 67 prosent av Equinor, som i dag er operatør på omtrent 70 prosent av olje -og gassproduksjonen på norsk sokkel. Sammen med statseide Petoro, som administrerer Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), sto staten i 2022 for 59,4 prosent av produksjonen på norsk sokkel. Det er gjennom å ha ivaretatt bærende elementer av den historiske ressursnasjonalismen at staten har kunnet håve inn grunnrente fra norske energiressurser i kjølvannet av den kraftige prisøkningen som har kommet med energikrisen i Europa.
Mot global rentenisme
Samtidig som staten har forblitt den største grunneieren i den norske energisektoren, har det imidlertid skjedd en nyorientering i norsk energipolitikk. I en reportasje på Dagsrevyen i 1996 kunne de tusen hjem se Jens Stoltenberg, ikledd hjelm og vernebriller på en oljeplattform i Aserbajdsjan, erklære at «Hvis det går bra her, så betyr det at en del av de pengene vi skal ha inn i statskassa etter århundreskiftet til å betale folketrygden, og barnehagene og sykehusene, de skal komme fra Det kaspiske hav». Sjokkterapien i post-sovjetiske land var i ferd med å gjenetablere betingelsene for privat eiendom over de omfattende oljereservene i Sentral-Asia. Også andre steder i verden, som i Vest-Afrika og i Sørøst-Asia, sto tiår med ressursnasjonalisme for fall, og oljefelt ble åpnet for utenlandsk eierskap. Samme mønster gjorde seg gjeldende i kraftindustrien. I likhet med i Norge hadde kraftforsyningen gjennom 1900-tallet blitt underlagt offentlig kontroll i stort sett hele verden. Men i motsetning til i Norge tok dette mange steder en brå vending ved årtusenskiftet. Særlig i det globale sør har privat eierskap blitt normen, da private investeringer fremholdes som løsningen på såkalte «investeringsgap» som vokser ut av en kombinasjon av betydelige behov for å bygge ut kraftforsyningen med statlig gjeldskrise.
Den globale energisektoren har med det i betydelig grad vært åsted for det David Harvey kaller den nye bølgen av privatisering av allmenningene som kom med nyliberalismen. Privatisering har åpnet opp naturressurser, foretak og hele sektorer av samfunnet som gjennom store deler av 1900-tallet var beskyttet fra privat akkumulasjon. Fremfor å investere i nye varer og tjenester, har en betydelig del av verdens investeringer de siste tiårene gått til å ta kontroll over privatiserte naturressurser og foretak, det Harvey kaller «akkumulasjon ved frarøvelse». Den nyliberale vendingen har således skapt gode betingelser for rentenister som mer uhemmet kan ta seg til rette over jordens overflate. I denne prosessen har den norske staten, som i begrenset grad har tillatt et slikt skifte til «rentekapitalisme» innenfor egne landegrenser, paradoksalt nok blitt en betydelig grunneier i globale markeder.
Da Statoil på midten av 90-tallet kunngjorde at selskapet ville satse internasjonalt, kom Olje -og Energidepartementet (OED) raskt på banen som «internasjonaliseringsaktivist». Som OED uttrykte det, representerte privatiseringsprosessene i den internasjonale oljeindustrien et «historisk vindu» som måtte utnyttes. Med statlig støtte skulle Statoils aktiviteter nå, med Helge Ryggviks ord, «i langt sterkere grad rettes inn mot et forsøk på å sikre seg en størst mulig andel av andre lands oljerente». Også Statkraft ble ved inngangen av 2000-tallet, ifølge selskapets årsrapporter, bevisst på at «privatisering i energimarkeder [både i og] utenfor Europa gir forretningsmuligheter for selskaper med vannkraftkompetanse». Utenfor Europa gikk Statkraft, gjennom datterselskapet SN Power, derfor inn for å «aktivt forfølge mulighet som oppstår med privatiseringsprosesser». I 2006, nøyaktig hundre år etter at de første konsesjonslovene ble vedtatt i Stortinget for å uskadeliggjøre «fossespekulantene», gikk SN Power inn i Filippinene for å «utnytte den pågående privatiseringsprosessen som vil føre til at flere hundre megawatt av statskontrollert produksjonskapasitet blir solgt til privat sektor». Også for Statkraft ble statlig støtte viktig. Samtidig med at myndighetene tok opp kampen for å forsvare kontrollen over norske vannkraftressurser, tok olje- og energiminister Odd Roger Enoksen våren 2007 initiativ til opprettelsen av Energirådet, en plattform ment å samle myndigheter og ledende aktører i norsk kraftsektor for å «utvikle energisektoren fra en nasjonal infrastruktur til en internasjonal næring».
En viktig del av den statlige støtten til internasjonalisering tok form av betydelige kapitalinnskudd og politisk godkjenning av ellers kontroversielle sammenslåinger for å bidra til at, som daværende olje- og energiminister Terje Riis Johansen formulerte det i Energirådet i 2009, «norske bedrifter fremstår større, mer betydningsfulle og kraftfulle i det utenlandske markedet». I tillegg har bistandspolitikken i betydelig grad blitt brukt til å avlaste risiko for norske energiselskaper i utlandet, enten gjennom å etablere gode rammebetingelser for investeringer i prosjekter som «Ren energi for Utvikling» og «Olje for Utvikling», eller mer direkte gjennom å tilby risikokapital, som gjennom Norfund, som i 2002 gikk inn som medeier i SN Power. Med statlig støtte har Statkraft blitt Europas største produsent av fornybar energi, med 25 prosent av kraftproduksjonen plassert utenfor Norge, med en omtrentlig tilsvarende geografisk fordeling av netto driftsinntekter. I perioden 2022–2025 er så mye som 60 prosent av selskapets investeringer forventet utenfor Norden.
For Equinors del har internasjonale investeringer i leting og bygging siden 2007 hvert år vært større enn investeringer på norsk sokkel. I dag opererer Equinor olje- og gassfelt i 13 land over seks kontinenter, og rangerer som verdens 18. største energiselskap. Det har imidlertid blitt satt spørsmål ved om Equinors utenlandsinvesteringer i sin helhet har vært lønnsomme, særlig etter enorme tap i USA. Men der Equinor ikke har evnet å profittere på helheten av sitt internasjonale grunneierskap, råder det liten tvil om at den norske statens oljeformue på andre måter har fått avkastning i internasjonale markeder. Gjennom oljefondet, som kanaliserer overskuddsrenter fra kontinentalsokkelen ut i internasjonale finansmarkeder, har den norske staten blitt eier av omtrent 1,5 prosent av alle børsnoterte aksjer i verden. Slik har staten posisjonert seg som en ledende aktør i internasjonal finans, som i de moderne debattene om renters politiske økonomi fremholdes som rentesektoren par excellence. Samtidig har finansialiseringen av oljerentene gitt energi til den norske statens nye posisjon som global energirentenist: Oljefondet investerer stort i energisektoren, og er blant de største aksjonærene i nær sagt alle de største energiselskapene med hovedkvarter i Europa og Nord-Amerika, slik som Shell, BP, Enel og Iberdrola.
Energinasjonen Norge som en global rentenist
Inngangen til det tjueførste århundret markerer et nytt kapittel for energinasjonen Norge. Etter i et århundre å ha bygget økonomien og den nasjonale identiteten rundt offentlig eierskap over norske energiresssurser, tok den norske staten selv steget ut i verdensmarkedet som en fossespekulant i jakt på eierskap over privatiserte energiressurser. Gjennom å bygge opp store multinasjonale energiselskaper og å kanalisere overskuddsrenter fra kontinentalsokkelen inn i det som har blitt til verdens største statlige investeringsfond, har den norske staten vokst frem som en global rentenist av betydelig størrelse. Denne prosessen har ikke innebåret et brudd med grunnelementene i norsk energiforvaltning. Det offentlige fortsetter å være den ubestridt mektigste grunneieren i norsk energisektor, og grunnrente renner inn i statskassen i så stor mengde at økonomene frykter oversvømmelse. Den norske statens rolle som grunneier har gjennomgått en prosess av samtidig nasjonalisering og internasjonalisering, hvor overskuddsrenter fra statens eierskap over de norske energiressursene i økende grad brukes til å sikre eierskap over privatiserte energiressurser i verdensmarkedet.
Siden grunnrente gjenoppsto som et sentralt stridstema i norsk politikk i 2022, har konflikten dreid seg rundt spørsmålet om hvem som har rett til å eie, og dermed profittere på Norges naturressurser. Ved å mobilisere historien om konsesjonslovene og den tidlige oljepolitikkens betydning for dagens velferdssamfunn, tar venstresiden i bruk moralske argumenter om at avkastningen fra eierskapet over naturen skal tilfalle fellesskapet. Men hvilket fellesskap er det egentlig snakk om? Fremveksten av energinasjonen Norge som en global rentenist minner mer enn noe annet om en fortsettelse av den lange og mørke historien hvor eierskapet over jordens overflate fordeles mellom noen få, utvalgte nasjoner. Marx’ konklusjon i tredje bind av Kapitalen var i så henseende utvetydig: «Ikke engang et helt samfunn, en nasjon, ja, ikke en gang alle samtidig eksisterende nasjoner slått sammen, kan være jordas eiere. De er bare beboere på jorda. De har rett til å bruke den, men som gode familiefedre må de etterlate den til etterfølgende generasjoner i bedre skikk enn de overtok den i».