Den papirløse underklassen

Av Rune Berglund Steen

Nr 2 2011

Rune Berglund Steen er kommunikasjonsansvarlig ved Antirasistisk Senter.

I Danmark gikk man til valg på å vandalisere asylpolitikken. I Norge vandaliserte man asylpolitikken for å vinne et valg.

Det skal mange spikre til for å feste et kistelokk. Det var ikke den siste spikeren som kom 3. september 2008, da regjeringen Jens Stoltenberg II lanserte sin omfattende og dramatiske innstramningspakke for asylpolitikken. Den første pakken ble snart fulgt opp med en ny innstramningspakke i juli 2009, og enda en runde med innstramninger i den nye regjeringsplattformen, Soria Moria 2, i oktober 2009.

Utenfor Jonas Gahr Støres «nye, norske vi» finnes også «det nye, norske de» – den økende gruppen asylsøkere med asylavslag det knapt er mulig for noe menneske å rette seg etter: FN-stridige avslag, avslag til barn som skal sendes ut når de blir voksne, avslag på avslag på avslag til personer som har flyktet fra noen av de verste krigssonene og diktaturene på jord. Det er nemlig ett av kjennetegnene på den nye norske asylpolitikken at personer det er vanskelig eller umulig for norsk politi å returnere, i langt større grad enn tidligere får avslag. Dermed blir de værende her i årevis. Mange lærer seg norsk, arbeider, betalte skatt så lenge det var mulig (frem til januar i år) – og blir gradvis en utstøtt og marginalisert del av det «norske».

Asylpolitikkens «shock and awe»

Den første innstramningspakken, i 2008, sendte oss inn i en merkelig politisk situasjon: Over natten fikk vi en asylpolitikk som på flere områder overgikk det innvandringsfiendtlige Danmark, men i et helt annet politisk klima og under et helt annet politisk styre. Vi hadde ikke hatt vedvarende hets av asylsøkere og muslimer i den offentlige debatten (de tendensene kom senere). Vi hadde ikke hatt kampanjejournalistikk i ledende aviser for å endevende asylpolitikken i restriktiv retning. Vi hadde ikke en regjering som hadde gått til valg med løfter om generell tukting av mennesker på flukt (det gjorde de i neste omgang) – tvert om var det forventninger til en viss human oppblomstring etter tørketiden under Erna Solberg. Både SV og Sp hadde i årevis markert seg som mer liberale partier, og Ap virket heller ikke uimottagelige for en mer menneskerettslig og humant orientert agenda.

Sommeren 2008 var det riktignok en del snakk om de − relativt sett – høye tallene på asylankomster til Norge. FrP raslet som så ofte med rustne sabler stjålet fra en kosakks grav, og kommuner drøftet seg imellom hvordan ansvaret skulle fordeles. I det hele tatt var det en vanlig, norsk sommer. Det var ifølge Statistisk sentralbyrå ikke engang flertall for innstramninger.

Og så ble vi en dag møtt med en helt ny asylpolitikk som en del av Arbeiderpartiets PR-strategi den uken. Ikke bare kom den nye mørketiden overraskende på offentligheten. Også statsminister Jens Stoltenberg og arbeids- og inkluderingsminister Dag Terje Andersen syntes litt uforvarende å ha havnet i det skyggenorge som en del utpå høyresiden gjennom mange år har drømt om. Det var blyge smil og mye snakk om å beskytte asylinstituttet under en pressekonferanse hvor den rødgrønne regjeringens flertall senket standardene for behandlingen av asylsøkere like dramatisk på én time som Erna Solberg hadde gjort på fire år. Dagen derpå var det veiutbyggingen Arbeiderpartiet hadde bestemt skulle stå i fokus.

Tilfeldig var det åpenbart ikke, at et stortingsvalg lå og ventet ett år fram i tid. Noen må ha fryktet at asylsøkerne kunne velte det rødgrønne eventyret – så da kom trolletopp av det mørke juvet og bergtok prinsessa, for sikkerhets skyld. Kanskje er det nettopp forskjellen mellom Norge og Danmark som er det mest slående: I Danmark gikk man til valg på å vandalisere asylpolitikken; i Norge vandaliserte man asylpolitikken for å vinne et valg. Det ene er kynisk politikk; det andre er politisk kynisme.

Utstillingsvinduene

Et av kjennetegnene på den nye, norske asylpolitikken, er en svikt i selv noen av de mest grunnleggende prinsippene for behandling av sårbare medmennesker. Dette har ikke minst vært tydelig i de akutte og dramatiske problemene knyttet til de ulike institusjonene for avviste asylsøkere, flertallet har vokst frem i denne perioden. Ventemottakene utenfor Lier og Fagerli ble ødelagt av beboere sist sommer etter at de selv hadde blitt ødelagt av flere års meningsløs tilværelse på mottakene. Utlendingsinternatet på Trandum ble stengt flere ganger i fjor, av både hovedverneombudet og Arbeidstilsynet, på grunn av sterkt kritikkverdige forhold. Dette etter flere år med sterk kritikk og skandaler omkring driften. Og nå i februar ble den mindre kjente, men kanskje mest problematiske institusjonen, besluttet stengt, nemlig ventemottaket for mindreårige på Salhus utenfor Bergen. Der skal ungdommene langt på vei ha utviklet kollektive psykiske problemer.

Disse stedene har dels vært tenkt av regjeringen som utstillingsvinduer for den nye norske asylpolitikken, hvor hardt skal settes mot hardt, nesten koste hva det koste vil. Det har de også vært. Det man ser når man titter inn gjennom disse vinduene, er en kombinasjon av tilsiktet brutalitet og sviktende profesjonalitet som i alt for stor grad har blitt representativ for hvordan Norge velger å behandle «de andre». De to ødelagte ventemottakene utenfor Lier og Fagerlig skal nå erstattes av et tretti-talls «returmottak». Standarden skal være noe bedre, men nå skal også barnefamilier inn i disse særmottakene for avviste asyl-søkere. Det er like lett å forutsi som det var med ventemottakene, at de nye returmottakene vil bli problematiske og konfliktfylte institusjoner, men nå med enda flere barn midt oppe i det hele. Dermed får hardheten i norsk asylpolitikk stadig flere utstillingsvinduer.

De grusomme barna

Noen av de som skal skremmes unna Norge, er barna. En av de mest oppsiktsvekkende innstramningene som ble lansert høsten 2008, var at en del enslige mindreårige asylsøkere som er 15 ½ år gamle eller eldre ved ankomst, skulle gis midlertidige oppholdstillatelser for å sendes ut straks de fyller 18. Tillatelsen de innvilges, er i essens den samme som ble brukt overfor de nordirakiske kurderne – MUF, Midlertidig Uten Familiegjenforening. Med andre ord: Etter ti års MUF-mareritt, hvor ofrene var voksne menn, besluttet regjeringen å begynne forfra, denne gangen med barn. I 2009 og 2010 ble til sammen 74 barn gitt et slikt MUFvedtak, i stor grad fra Afghanistan og Irak.

Innstramningen gjelder enslige mindreårige asylsøkere som ikke har foreldre eller andre omsorgspersoner på kjent sted. Mens barn uten omsorgspersoner gjennom mange år hadde fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i Norge, settes de nå på vent til de blir gamle nok til at de kan sendes hjem til krigsherjede områder på egen hånd – det vil si straks Barnekonvensjonen ikke lenger utgjør et vrient hinder for norske myndigheters ambisjoner. Dette grunnleggende premisset, nemlig at innstramningen bare gjelder personer uten kjente omsorgspersoner, er også noe av det mest brutale. Kort sagt: Den gruppen barn som man har valgt å stramme inn overfor, er dem som fram til i dag har fått opphold «bare» fordi man ikke vet hvor foreldrene befinner seg. Hvordan ble dette «bare»?

Nå settes en del av disse barnas liv på vent. Det eneste sikre som finnes i tilværelsen deres, er vissheten om retur til en ofte uforutsigbar og potensielt prekær situasjon i et som oftest konfliktherjet eller totalitært land ved fylte 18 år. De bosettes ikke i en kommune. I stedet ble det opprettet et eget ventemottak for dem, på Salhus, hvor ungdommene skulle tilbringe hele sin tid i Norge.

Hvordan forestilte man seg at dette stedet ville være − samlingssentra for mindreårige som bare har én ting til felles, nemlig at de, i det øyeblikk de blir myndige, skal sendes tilbake til noen av verdens verste steder? Hvordan kunne et slikt mottak bli annet enn et oppsamlingssted for motløshet, sinne, ensomhet, fortvilelse og frykt? I februar 2010 ble mottaket besluttet stengt. Det var ikke på tide – det var alt for sent. Det betyr heller ingen løsning for barna – utsendelsesvedtakene består nemlig, det er bare hvor de skal være mens de vokser seg gamle nok til tvangsretur, som vil endres.

Jeg tviler sterkt på at det finnes et annet samfunnsområde hvor man bevisst vil utsette barn for frykt og usikkerhet fordi det anses å være i den norske stats interesse å gjøre det. Tvert om − på andre samfunnsområder ville vil prioritere barn, vi ville være villig til å ofre andre goder for å ta oss av barn. Er det virkelig en relevant forskjell på «våre» barn og «andres» barn, desto mer når de «andre» ofte er flyktninger, døde eller levende? Denne hensynsløsheten i behandlingen av barn på flukt er åpenbart ingen nødvendighet for et oljerikt Norge hvor folkeflertallet ikke engang har ønsket innstramninger.

Jeg har mange ganger blitt spurt hva som ville være en «human asylpolitikk». Begynnelsen på et svar er en politikk som unngår ytterligheter, som skyr tiltak og konsekvenser som de fleste av oss lett vil gjenkjenne som ekstreme. Bakgrunnen mange av disse barna har som flyktninger fra noen av de verste konfliktområdene på jord. Den belastningen de utsettes for, og villigheten til å utsette dem for den, er i sitt vesen ekstreme.

Den papirløse underklassen

Det er uunngåelig at en del av barna etter hvert har glidd inn i den varige papirløse underklassen som har vokst frem gjennom flere regjeringers rigiditet. Gruppen er ikke svært stor, men den er økende, med stadig flere som har vært her i omkring åtte år eller mer uten grunnleggende rettigheter, ofte skilt fra sin familie og uten klare framtidsutsikter. Det er viktig å merke seg at uttrykket «papirløse» ikke relaterer seg til identitetspapirer – det er det faktisk mange som har. Det handler om at man ikke har norske oppholdspapirer.

Eksakt antall er av åpenbare grunner ukjent. Statistisk sentralbyrå fikk i oppdrag fra UDI å kartlegge hvor mange personer som oppholder seg ulovlig i Norge, og konkluderte med et anslag på 18 196 irregulære innvandrere. Antallet inkluderer personer som har fått endelig avslag helt nylig, og som i løpet av relativt kort tid vil bli returnert. Antall mennesker med lang botid, eksempelvis over 5 år etter endelig avslag, er åpenbart atskillig lavere. Organisasjoner som jobber med dette, er enige om at det ikke dreier seg om mer enn 1500–3000 personer.

De papirløse er i stor grad avviste asylsøkere. De er etiopiere, eritreere, somaliere, palestinere, irakere, iranere, sudanesere og afghanere som har flyktet fra krigsherjede områder og totalitære stater, og mange av dem har opplevd forfølgelse eller krig på kroppen. Det er ikke tilfeldig at det var etiopiere som aksjonerte i Oslo Domkirke nylig. Blant dem som har levd papirløst lengst, eksempelvis i åtte år og mer, finner man nemlig i stor grad etiopiere og eritreere. Årsaken er at det ikke har vært mulig å tvangsreturnere etiopiere eller eritreere på i alle fall tjue år. Dersom norske myndigheter forsøker å transportere dem til hjemlandet med tvang, vil de bli avvist ved grensen, og politiet må ta dem med seg tilbake til Norge.

I prinsippet skal etiopiere og eritreere kunne returnere frivillig hvis de selv kontakter en etiopisk eller eritreisk utenriksstasjon for å få reisedokumenter. Det er det ytterst få som vil gjøre. Vanskelig er det ikke å forstå dem. Eritrea har befunnet seg på den amerikanske stiftelsen Freedom House sin liste over verdens verste regimer, Worst of the Worst, mange år på rad. Etiopia er også blant kontinentets mest brutale regimer, med fengslene fylt opp av opposisjonelle. Mange av etiopierne som lever papirløst i Norge, har en fortid i de samme fengslene. Ikke få av kvinnene har opplevd å bli voldtatt i etiopiske celler.

En ganske stor gruppe blant de papirløse, er etniske eritreere fra Etiopia. De flyktet som oftest i forbindelse med krigen mellom de to landene i 1998–2000. På det tidspunktet ble omkring 75 000 etniske eritreere deportert fra Etiopia til Eritrea, ofte under forferdelige forhold. Etiopiske myndigheter hadde eksempelvis en praksis med å skille familiemedlemmer, slik at faren ble sendt til ett sted på grensen mot Eritrea en dag, og moren og ett av barna til et annet sted på grensen to uker senere. En del ble også utsatt for overgrep. Mange vet stadig ikke hva som har skjedd med familien.

Siden det er lenge siden krigen og deportasjonene, får eritreerne fra Etiopia stort sett blankt avslag på asylsøknaden av UDI og UNE. Samtidig er det lett å forstå hvorfor de ikke vil returnere til Etiopia − et hjemland som har utsatt dem for grove menneskerettsovergrep, som har splittet deres familier, benektet deres rett til å være etiopiere og fordrevet dem. At de nå kan vende tilbake, endrer i deres øyne lite. Troppeoppbyggingen og sabelraslingen som periodevis finner sted på begge sider av grensen, er en stadig påminnelse om at fortidens overgrep når som helst kan gjenta seg. Hvem vil vel stifte familie og la barn vokse opp under slike omstendigheter? Eritrea er heller ikke et alternativ. Mange av dem har aldri vært der, i tillegg til at det styres av et vel så brutalt regime. Dette betyr i essens at en rekke ofre for grov etnisk forfølgelse lever per i dag blant oss som papirløse. De er usynlige i samfunnet, og ingen bryr seg nevneverdig om deres eksistens eller deres skjebne. For norske myndigheter er de kun «illegale migranter» – et problem, en gruppe mennesker som i sin vrangvillighet nekter å returnere til landet som i sin tid foraktet og fordrev dem.

«Da det led mod Kvælden, saa han et stort Slot langt borte, som det lyste af.»

De siste ti årene er det ikke Norge, men Sverige som, i alle fall til en viss grad, har framstått som slottet Soria Moria. Mens Danmark og deretter Norge har strammet inn og atter strammet inn, har Sverige dels stått som en liberal målestokk. Noe av et høydepunkt i nordisk solidaritet og pragmatisme var da Sverige høsten 2005, som en del av budsjettforliket mellom regjeringen, Miljöpartiet og Vänsterpartiet, vedtok et nesten-amnesti for papirløse. Det ble besluttet at de fleste asylsøkere med endelig avslag skulle få sine saker vurdert på nytt. Ordningen inkluderte personer som hadde levd i skjul, men ikke personer som hadde begått kriminelle handlinger.

Ordningen satte det ensidige fokuset på kontroll i de siste årenes norske asyldebatt i et sjenerende relieff. Dette ble aksentuert av ujevnheten i ankomstene: I 2004 kom det 23 161 asylsøkere til Sverige, mot 7945 til Norge. Til sist var det 17 000 avviste asylsøkere som fikk opphold gjennom den svenske ordningen. Det er like mange asylsøkere som får opphold i Norge på fire–fem år.

Allerede i april 2003 foreslo UDI en lignende løsning for papirløse i Norge, utarbeidet på initiativ fra og i samråd med Norsk senter for menneskerettigheter ved Universitetet i Oslo. UDIs forslag var at opphold kan innvilges fem år etter endelig avslag dersom det ikke er tvil om identitet, og åtte år ved tvil. UDI anså den gang situasjonen som så alvorlig at de også gikk inn for et umiddelbart amnesti for dem som hadde vært her aller lengst, nemlig åtte år etter endelig avslag. Forslaget ble umiddelbart lagt i en skuff av kommunalminister Erna Solberg.

Siden UDIs forslag har det gått åtte år. I dag er situasjonen langt verre enn da UDI framsatte sitt forslag. Gatene våre, jernbaneog busstasjonene våre og de mørke områdene under bruene og trafikkmaskinene våre, er i økende grad hjemsted for mennesker som burde hatt krav på et verdig og meningsfylt liv. For mange er det en langsom ferd inn i tiltagende fysisk og psykisk elendighet. De tæres ned, brukes opp. Noen mister gradvis forstanden.

Norge forblir en versting i denne klassen. Det er langt fra bare Sverige som har gått foran med et annet eksempel. Den interstatlige, Wien-baserte forskningsinstitusjonen The International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) som er eid av 12 EU-land i fellesskap, har på bestilling fra EUs justisdirektorat utarbeidet en bred rapport om slike ordninger i Europa (Regularisations in the European Union, 2008). Rapporten stadfester at det store flertallet av EU-land har gjennomført regulariseringer av papirløse. Det finnes ikke sikre totaltall, men minst 3,5 millioner papirløse har blitt regularisert, det vil si fått oppholdstillatelse, i EU i perioden 1996– 2008. Det reelle tallet er trolig langt høyere, opptil ca. 6 millioner.

Blant land med mer eller mindre sammenlignbare forhold som Norge gjennomførte Belgia sin siste av flere regulariseringer i 2009, hvor ca. 25 000 fikk opphold. Nederland hadde sin siste regularisering i 2007, hvor ca. 28 000 fikk opphold. I landene i Sør-Europa har tallene vært langt høyere. Spania hadde sin siste runde i 2005, hvor 570 000 fikk opphold. Italia har gjennomført slike ordninger regelmessig, og til sammen har 1,5 millioner papirløse fått opphold de siste 25 årene. Også Hellas har regularisert flere hundre tusen. Det må tas med i betraktningen at Italia og Spania bare delvis har fungerende asylsystem i utgangspunktet, og Hellas knapt et asylsystem i det hele tatt. Amnestiene i disse landene er derfor i stor grad en erstatning. De papirløse som har blitt omfattet av amnestiene i Sør- Europa, har også vært preget av arbeidsmigranter, spesielt i Spania.

Løsningene som har blitt valgt i land som Belgia, Nederland og Sverige, er derfor langt mer relevante i en norsk kontekst. Disse landene har lignende asylsystem som Norge. I tillegg er det avviste asylsøkere som er den dominerende gruppen blant de papirløse. Når den rødgrønne regjeringen har blitt konfrontert med ordningene i andre land, har de systematisk valgt å fremheve landene i sør som skiller seg mest ut fra Norge. Ordningene i land som Belgia, Nederland og Sverige foretrekker de å ikke kommentere.

At norsk asylpolitikk skulle være spesielt liberal og human sammenlignet med andre europeiske land, er i stor grad en illusjon. Men gitt nordmenns gode selvbilde er det en illusjon det har vært nokså lett å få oss til å tro på. Problemet som andre land langt på vei har erkjent, er at et asylsystem trenger dampventiler. Et system som håndterer mennesker i så komplekse og sårbare situasjoner, må kjenne sine begrensninger. Det er behov for en evne til ydmykhet, miskunn og en sunn dose pragmatisme i møtet med mennesker som er presset mot veggen. At man setter hardt mot hardt mot mennesker i en desperat situasjon år etter år, betyr ikke at man får veggen til å flytte seg.

Papirløs framtid: Fengsel, fengsel, fengsel

Likevel er det denne tilnærmingen regjeringen fortsetter å følge. Et av hovedbudskapene i Soria Moria 2 var at regjeringen ønsker å fengsle asylsøkere mer. Spesielt skal bevisterskelen bli lavere. Regjeringens planer omfatter blant annet at asylsøkere skal kunne fengsles lettere i forbindelse med uttransportering uten at de har gjort noe annet galt enn å være redd for å reise hjem. Statssekretær i Justisdepartementet Pål Lønseth uttalte i Dagbladet i august 2010 at det ikke er snakk om «straff»: Straffeloven skal stadig være lik for alle. Det har han rett i, men ingenting blir bedre av det, tvert om: Dette handler om et særfelt av fengslingslovgivningen, nemlig fengslinger etter utlendingsloven, den eneste loven som ikke gjelder norske statsborgere, og som altså nå vil gi spesielt sjenerøse muligheter for frihetsberøvelse. De avviste asylsøkerne skal ikke fengsles for vold eller tyveri. De skal fengsles på grunn av deres fysiske nærvær i feil land. Som regjeringen skriver i høringsbrevet:

Frihetsberøvelse er det mest inngripende virkemiddel en stat kan iverksette mot enkeltindivider.

Det er en presis formulering av den ordinære tilnærmingen i det norske rettssystemet. Men for å befinne deg i Norge mot den norske stats ønske, skal du kunne fengsles på nivå med (eller mer enn) det som ofte idømmes for grov vold eller væpnet ran. Hvis du ikke samarbeider om retur til et krigsområde, kan du nemlig fengsles i inntil 18 måneder. I essens er dette kriminalisering av frykt, og det med harde straffer – for en form for «straff» er det, uansett hva statssekretæren skulle foretrekke å kalle det. Ifølge noen er det ikke krig i landene de skal returneres til heller, men de fleste av oss velger ikke å følge antiterminologien til Bush.

Det finnes noen begrensninger, som følger av internasjonal lov: Fengsling skal bare kunne finne sted så lenge staten arbeider aktivt med å få til utsendelse og så lenge utsendelse faktisk er realistisk. Fengsling skal som hovedregel også bare finne sted i egne anstalter, ikke i vanlige fengsler. Per i dag er det bare utlendingsinternatet på Trandum som faller innenfor denne kategorien. Ettersom langvarige fengslinger dermed vanskelig vil kunne idømmes systematisk til papirløse, synes det mest sannsynlig at de vil ramme nokså tilfeldig.

Denne endringen er desto mer problematisk sett i sammenheng med den økte andelen FN-stridige avslag. Dette betyr at det nye Norge er som følger: Først får du avslag i strid med FN. Hvis du ikke lystrer og reiser tilbake til et land FN sier er for farlig, skal vi sette deg i fengsel. Vi skal fengsle afghanere fra krigsområder. Vi skal fengsle homofile som har flyktet fra Iran. Vi skal fengsle somaliere som har sett familiemedlemmer bli drept, og palestinere som forblir like statsløse, like rettighetsløse, like hundsede her som de noen gang har vært.

Endringen er også spesielt problematisk sett i sammenheng med den strengere bruken av bestemmelsen «opphold på humanitært grunnlag», som også ble varslet ytterligere strammet inn i Soria Moria 2. Denne bestemmelsen, som er det presise målet på norsk humanitet, har vært nokså uendret i tjue år frem til den de siste få årene har blitt gradvis strammet inn gjennom forvaltningens, og spesielt Utlendingsnemndas, praksis. Nå vil regjeringen følge opp og stramme inn enda mer. Det betyr også at antallet spesielt sårbare personer må antas å øke blant de avviste asylsøkerne som det nå skal bli lettere å fengsle.

Slik taler det nye, norske vi.