Gnist

Kommuneøkonomi i krisetider

Av Torstein Dahle

2009-02

Viktige samfunnsmessige oppgaver vil kreve økt innsats i årene som kommer. I krisetider burde det ha vært særlig vekt på å legge grunnlaget for å møte slike langsiktige utfordringer. Ikke minst gjelder det helse- og omsorgssektorene,

Torstein Dahle er leder av Rødt og siviløkonom.

1. Kommunene rammes av sammenbruddet i aksjemarkedene

«Jeg er glad jeg bor i Oslo der vi er så store at vi driver profesjonelt. Oslo er en stor kommune der kvaliteten på økonomistyringen er veldig god,» sa Oslo-ordfører Fabian Stang til NA24 da han 30. november 2007 ble intervjuet om Terra-skandalen, som blant annet rammet noen kommuner i Nordland hardt. «Å ta vare på skattebetalernes penger er en av våre viktigste oppgaver. Vi kan ikke gamble med en tiøring en gang,» fortsatte han. Og så la han til med et overbærende smil at «Det blir neppe en ny svømmehall i disse kommunene på en stund.» Men så kom han til å tenke på at det kanskje hørtes litt vel blærete ut, og at det kunne oppfattes som tilslutning til den populære sporten med å framstille kommunetoppene i «Terra-kommunene » som uvitende bygdetullinger. Så han skyndte seg å tilføye «De som bor på landet er ikke noe dummere enn de som bor i byen».

Knappe 11 måneder senere, 28. oktober 2008, hadde bølgene fra den store økonomiske krisen også slått inn over Oslo kommune, og skadene var store. Gjennom kommunens pensjonskasse er nemlig Oslo kommune også sterkt engasjert i et risikofylt aksjemarked. Pensjonskassen, som er organisert som et aksjeselskap, Oslo Pensjonsforsikring AS, har en forvaltningskapital på mer enn 40 milliarder kroner. Med en strategi som går ut på å ha 25 prosent av kapitalen plassert i aksjer, kan tapene bli ganske formidable. Denne høye aksjeandelen rammer hardt: Når aksjemarkedene faller med 50–60 prosent, er det ikke så greit å sitte med aksjer kjøpt for 10 milliarder kroner.

Utover i oktober 2008 ble det klart at det var nødvendig å rykke inn med store kommunale kapitalinnskudd raskt. Et ekstraordinært byrådsmøte 28. oktober 2008 innstilte på å overføre 1,24 milliarder i kommunale penger til pensjonsforsikringsselskapet. Nå var det finansbyråd Stian Berger Røsland som var kommunens ansikt utad. Ordfører Fabian Stang holdt seg denne gang mer i bakgrunnen. Smilet hans hadde kanskje stivnet noe siden sist.

Oslo kommune er i godt selskap. Bergen Kommunale Pensjonskasse har sannsynligvis tapt mer enn 500 millioner kroner på plasseringer i aksjer og fond. Med den svære pensjonssparingen som norske kommuner og fylkeskommuner driver i egne pensjonskasser eller i pensjonsforsikringsselskaper, blir de alle sammen rammet av høyere pensjonskostnader – uansett hvordan de har organisert pensjonssparingen sin. Dels har noe av den oppsparte pensjonsformuen gått tapt, og dels er det slutt på at lett-tjente penger fra et aksjemarked som bare steg og steg, reduserer pensjonsordningenes behov for premieinnbetaling fra kommunale arbeidsgivere.

Via pensjonskostnadene rammes altså alle landets kommuner av sammenbruddet i de internasjonale aksjemarkedene. Etter hvert vil fallende eiendomsverdier også kunne slå inn med større tyngde.

Aksjetapene slår ikke inn bare via pensjonsordningene. En rekke kommuner har også selv investert direkte i aksjer. Særlig gjelder det kommuner som har solgt ut store kommunale verdier, som for eksempel andeler i kraftselskaper, busselskaper og annen infrastruktur. Stort sett har dette vært samfunnsmessig skadelige salg, ved at kommunen gir fra seg innflytelsen over viktige samfunnsoppgaver. I en rekke tilfeller har det også vært økonomisk ukloke salg, ofte nærmest for ran å regne. Svære verdier i kraftselskaps- andeler ble solgt fordi sleipe meglere viftet med to- og tresifrete millionbeløp foran ansiktet på kommunepolitikere som slet med altfor trange økonomiske rammer. Et anslag gjort i 2003 viste at kommuner og fylkeskommuner hadde solgt for mer enn 18 milliarder kroner i kraftselskapsandeler. De fleste vannkraftverkene produserer vannkraft til svært lave kostnader. På inntektssiden er det åpenbart at strømprisene kommer til å stige i det lange løp, blant annet på grunn av sammenkopling med det europeiske kraftmarkedet som bare har dyrere alternativer. Det var blank løgn da meglere og diverse økonomiske «eksperter» påsto at det var helt fremmed for kommunenes virksomhet å skulle påta seg den forretningsmessige risiko som slike eierandeler representerte. Risikoen var i virkeligheten knapt nok til stede. I mange tilfeller har de som kjøpte kraftverksandeler fra kommuner og fylkeskommuner, tjent inn igjen kjøpesummene flere ganger. Det saken egentlig gjaldt, var at plyndring av kommunale verdier var et velegnet tiltak for å skaffe nye kilder til profitt for en finanskapital som vokste utover alle grenser.*

Blant annet på grunn av slike salg sitter mange kommuner med store fond. Tapene er enorme på sammenbruddet i aksjemarkedet. Det er imidlertid vanskelig å få oversikt over det totale omfanget, blant annet fordi verdiendringene ikke uten videre vises fullt ut i de kommunale regnskapene.

Det største enkelttapet er sannsynligvis Oslo kommunes tap på aksjene i Hafslund, der Oslo kommune eier 53,73 %. Markedsverdien av disse aksjene er redusert med mellom 5 og 6 milliarder kroner i løpet av denne krisen.

Kommunenes Sentralforbund (KS) har i slutten av februar 2009 innhentet opplysninger om regnskapsresultatene for 2008 i kommunene utenfor Oslo. Materialet er ikke fullstendig, men det antas likevel å gi et ganske pålitelig bilde av situasjonen. Ifølge dette materialet hadde kommunene utenfor Oslo et samlet tap på aksjer på omkring 1,5 milliarder kroner.

Ved utgangen av november 2008 gjorde VG en undersøkelse hos en del norske kommuner. Den viste at Trondheim kommunes kraftfond, som var forventet å bidra med omkring 400 millioner kroner til kommunebudsjettet, i stedet ble antatt å ville gi omkring 150 millioner i minus. Sandefjord kommunes kraftfond skulle etter budsjettet ha gitt 67 millioner i pluss, men lå i stedet an til å gi 57 millioner i minus. Stokke kommunes regnskap lå an til å bli belastet med 50 millioner kroner på grunn av tilsvarende tap.

Storting og regjering har et stort ansvar for at norske kommuner og fylkeskommuner har så store beløp i aksjemarkedene, at de lider store tap i den krisen som vi nå opplever. Under regjeringer med vekslende partifarge har det vært et sterkt privatiseringspress ovenfra. «Kapitalfrigjøring» har vært et moteord i den markedsorienterte ideologien som kalles New Public Management.

Ut fra den samme tenkningen var det viktig å oppnå god avkastning på de store beløpene som en del kommuner fikk gjennom slike salg. De sentrale myndighetene presterte å gi signaler som tilsa at det var mulig å oppnå høyere avkastning uten å ta noe høyere risiko – et standpunkt som har svært liten støtte i kapitalistisk investeringsteori.

Våren 2000 vedtok Stortinget en ny paragraf 52 i kommuneloven – om finansforvaltning. Den inneholder som punkt 3 en interessant formulering:

I paragrafens punkt 2 får departementet fullmakt til å fastsette forskrift som gir «nærmere regler om disposisjoner som innebærer finansiell risiko». Forskriften ble fastsatt 5. mars 2001. Den pålegger kommunestyret å avveie forhold som avkastning, risiko og likvid-itet i kommunens finansforvaltning. Kommunestyret skal fastsette et finansforvaltningsreglement, som blant annet skal inneholde krav til risikospredning. Forskriften redegjør for ulike typer av risiko: Kredittrisiko, markedsrisiko, renterisiko, likviditetsrisiko, valutarisiko, systematisk risiko i aksjemarkedet (generell markeds-risiko), og usystematisk risiko i aksjemarkedet (selskapsrisiko).

Kommunestyret skal fastsette rammer for tillatt risikonivå, og krav til avkastning. Det skal dessuten knytte til seg uavhengig kompetanse for å vurdere finansforvaltningsreglementet, og annen uavhengig kompetanse for å vurdere finansiell risiko og håndtering av slik risiko.

Erfaringene fra de siste par årene viser at det neppe finnes noe kommunestyremedlem som har forutsetninger for å foreta noe som ligner en velbegrunnet vurdering av disse forholdene. Selv de fleste profesjonelle internasjonale finansanalytikere har jo vist seg ute av stand til å gjøre riktige vurderinger på dette området.

Det er med grunnlag i disse reglene at Kommunal- og regionaldepartementet setter seg på sin høye hest og sier at man har gitt klare retningslinjer i forskrifts form. Det sa Norges politiske ledelse til politikere og rådmenn i Terra-kommunene, og det sier man til de kommunene som lider store tap på sine aksjebeholdninger nå. Begivenhetene de siste par årene fører sannsynligvis til den konklusjon at de kommunene som har slike finansforvaltnings-reglementer, har brutt dem, rett og slett fordi det er tilnærmet umulig å få slike vurderinger til å klaffe med virkelighetens verden. Departementets ansvarsfraskrivelse er derfor helt uberettiget.

Det riktige standpunktet er at kommuner ikke i det hele tatt bør operere i aksjemarkedet. De bør konsentrere seg om sine samfunnsmessige oppgaver. Det er noe helt annet enn det vekslende norske regjeringer og storting har stått for.

«Den moderne tids tenkning», markedsliberalismen og New Public Management, har spilt fallitt, bokstavelig talt. I stedet er det Marx sine verker som med god grunn nå blir trukket ut av bokhyllene.

2. Kommunesektoren var allerede på forhånd hardt presset

I Soria Moria-erklæringen lovet Arbeiderpartiet, SV og Senterpartiet at det skulle lages en forpliktende opptrappingsplan for å få kommuneøkonomien på fote igjen. Kommunesektoren hadde da sakket akterut i forhold til resten av Fastlands-Norges økonomi i alle år siden 1992. Dette løftet er blitt brutt. Kommunesektoren fikk glede av at året 2006 brakte uventet høye skatteinntekter, som kommunene fikk beholde. Det ga dem et løft som var viktig. Men deretter har det gått raskt den gale veien. I 2008 er regnskapsresultatene elendige allerede uten virkningene av den økonomiske krisen. Med tapene som den brakte, blir helheten veldig dårlig.

Utvalget med det lange navnet «Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi», lager hver vår og høst en rapport om den økonomiske situasjonen i kommunesektoren. I rapporten fra november 2008 har rapporten en figur 2.2 som illustrerer hvordan kommunesektoren sleper etter resten av Fastlands-Norge. Kommunesektorens samlede inntekter stiger langsommere enn verdiskapingen i Fastlands-Norge, dvs. at en stadig mindre del av «kaka» brukes i kommunene. Merk at vi her holder Norges oljeinntekter helt utenfor i sammenligningen, noe som selvsagt er høyst diskutabelt.

Figuren inneholder også en beregnet størrelse, som blir kalt «Aktivitetsutvikling i kommunesektoren ». Den skal vise hvordan både drifts- og investeringsaktivitetene utvikler seg. Å veie disse sammen kan aldri bli helt riktig. Figuren gir likevel et inntrykk av at kommunene i noen år prøvde å opprettholde et aktivitetsnivå som gikk utover det som inntektene tillot, men at de etter hvert ble nødt til å lukke det gapet. Nå er det i ferd med å åpne seg igjen, på grunn av den elendige økonomiske utviklingen i 2008.

Ofte gis det i debatten inntrykk av at kommunesektoren bare vokser og vokser, på bekostning av resten av landets økonomi. Men sannheten er at fra og med 1993 har kommunesektorens inntekter vokst langsommere enn Fastlands-Norges bruttonasjonalprodukt hvert eneste år, med ett unntak: 2006. Det unntaksåret skal regjeringen ha ros for, selv om det slett ikke var ventet at skatteinntektene skulle øke så kraftig det året. Ofte har imidlertid Stortinget konfiskert slike «gledelige overraskelser» fra kommunene, men i 2006 fikk de altså beholde den.

Gleden over 2006-regnskapet har imidlertid blitt avløst av stor skuffelse og frustrasjon. Da Statistisk Sentralbyrå 18. februar brakte de første foreløpige regnskapstallene for 2008, var overskriften «Stort underskudd for kommunene». Og tallene er fryktelige. 2006 var det første året siden 1994 med overskudd før lånetransaksjoner. Men lykken varte altså ikke lenge. Allerede i 2007 var underskuddet formidabelt, og i 2008 er det helt katastrofalt med 20,7 milliarder kroner.

Overskudd før lånetransaksjoner er et begrep som brukes i nasjonalregnskapet. Det er definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttoreal-investeringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Når det er underskudd før lånetransaksjoner, slik som i 2007 og 2008, viser det at kommunesektoren synker ned i gjeld (eller reduserer sine fordringer).

I den enkelte kommunes regnskap er det et annet begrep som står sentralt. Det kalles for netto driftsresultat. Når vi skal lese et kommuneregnskap, må vi huske på at det skiller seg vesentlig fra et bedriftsregnskap. Resultatregnskapet i en bedrift skal vise om eierne av bedriften tjener eller taper på den, dvs. om kapitalen deres øker eller minker som følge av bedriftens virksomhet. Kommunene drives ikke for at eierne skal tjene penger på dem. Derfor brukes det ikke samme resultatbegrep i kommuneregnskapet som i bedriftsregnskapet. Kommunenes driftsresultat gir altså ikke uttrykk for vinning eller tap.

Netto driftsresultat forklares slik av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi:

På 1990-tallet var netto driftsresultatet i kommunesektoren knapt 3 prosent av inntektene som årlig gjennomsnitt. Fra 2000 til 2003 lå netto driftsresultat på et relativt lavt nivå på nær 1 prosent i årlig gjennomsnitt. Nivået på driftsresultatet var lavest i fylkeskommunene. Netto driftsresultatet for kommuner og fylkeskommuner ble vesentlig økt fra 0,6 prosent i 2003 til 5,5 prosent av inntektene i 2006, som altså var det gode året i kommunesektorens økonomi.

KS kunngjorde 27. februar 2009 resultatene av en regnskapsundersøkelse der det var innhentet opplysninger fra omkring 200 kommuner som dekket nesten 70 prosent av befolkningen. Halvparten av disse kommunene hadde et negativt netto driftsresultat, og gjennomsnittet for alle var på -0,5 %. KS omtaler det som «det svakeste resultatet i kommunesektoren på 20 år». Det betyr likevel ikke at aktiviteten har vært svak. Tvert imot har det vært sterk aktivitetsvekst, spesielt på barnehagesektoren. Det har også vært en kraftig økning i investeringene. Virkningene av den økonomiske krisen har også gitt et visst utslag. Likevel: Når kommunesektorens inntekter i 2008 har stått i et så skarpt misforhold til utgiftene, er situasjonen til dels dramatisk foran 2009-budsjettene.

Ett av løftene fra Soria Moria var:

Med begrepet «frie inntekter» menes de inntektene som ikke er låst til bestemte, øremerkete formål. Det dreier seg om omkring 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. At inntektene er «frie» betyr ikke at kommunene har så stor frihet i bruken av dem. Det meste av kommunenes lovpålagte oppgaver, som for eksempel skole og eldreomsorg, må dekkes av de frie inntektene. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi har i rapporten fra november 2008 en beregning av hvordan kjøpekraften av de frie inntektene har utviklet seg, dvs. etter at de er korrigert for pris- og lønnsstigning. Nivået fra 2002 er brukt som utgangspunkt, og så regnes de senere årene i prosent av 2002-nivået. (Se tabellen under)

Det er den siste av linjene i tabellen som er den viktigste, fordi den viser utviklingen når det korrigeres for at befolkningsvekst og endret alderssammensetning medfører endret behov for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Enda en gang ser vi hvordan 2006 innebar et reelt løft for kommunesektoren. Men tabellen viser også tydelig at årene 2007 og 2008 har vært dårlige, og at man nå er på full fart nedover mot det nivået som kommunesektoren lå på under Erna Solberg, Det var et nivå der kommunene ikke hadde budsjetter til å utføre sine oppgaver tilfredsstillende.

En virkning av for trange budsjetter, er at oppgaver som kan utsettes, blir skjøvet og skjøvet. Særlig kritisk har dette vært for vedlikeholdet av kommunale bygninger, der det er beregnet et kolossalt etterslep. I september 2008 offentliggjorde KS resultatet av flere utredninger som tilstanden til kommunale bygninger. Beregninger over behovet for oppgradering og vedlikehold konkluderte med tall på mellom 94 og 142 milliarder kroner, avhengig av ambisjonsnivået. Vedlikeholdet har vært «trekkspillet», som er klemt stadig hardere sammen for å gi rom for å dekke de løpende utgiftene.

3. Kommunesektorens 2009-budsjetter bidrar til å gjøre krisen unødvendig stor i Norge

Med et hardt presset utgangspunkt ville det ha vært viktig for kommuner og fylkeskommuner at statsbudsjettet for 2009 ga romslige rammer for satsing. Det ville også ha vært riktig samfunnsøkonomisk sett: Flere kommunale oppdrag ville bidra til å dempe utslagene av krisen for private bedrifter, og flere kommunalt ansatte ville bety at veksten i arbeidsløsheten ble dempet. Da er det oppsiktsvekkende at både regjeringen og Stortinget la opp rammene for kommunesektoren slik at budsjettvedtakene i november og desember 2008 til dels var vedtak om å kutte ned.

KS foretar hvert år en budsjettundersøkelse i januar. Resultatene som ble publisert i januar 2009 var alarmerende. 22. januar kunne mediene fortelle: «Kommunene kutter i skolen». Starten på NTBs melding lød slik: «Kommunene legger opp til trange budsjetter med kutt i skolen, svake driftsresultater og kutt i tjenestetilbudet. »

45 prosent av kommunene med 49 % av folketallet svarte at de ville kutte i skolebudsjettet for 2009.

Også på andre viktige punkter viste det seg at budsjettene var helt ute av takt med de utfordringene som en stor økonomisk krise reiser. Bare 16 prosent av kommunene med 25 prosent av folketallet hadde lagt inn økte midler til økonomisk sosialhjelp. 25 prosent av kommunene med 26 prosent av folketallet har budsjettert med reduserte budsjetter til sosialhjelp i 2009!

Da undersøkelsen ble framlagt, uttalte KS-leder Halvard Skard til NTB at

KS-lederen fikk helt rett. Regjeringens krisepakke var med flid innrettet slik at den ikke skulle styrke kommunenes driftsøkonomi. Det var en økning i frie inntekter på 1,2 milliarder kroner i den pakken som ble framlagt 26. januar 2009. Det dreier som om promiller av kommunesektorens budsjetter.

Skatteinntektene kommer selvsagt til å bli kraftig påvirket av krisen. Regjeringen har lovet å dekke det tapet. Det gjenstår å se om det løftet blir holdt, når det viser seg at virkningen kan bli sterkere enn regjeringen nå antar. Men det vil være så hardt trykk på akkurat det at det er grunn til å tro at løftet vil bli holdt.

Det at Norge har en større offentlig sektor enn mange andre land, er en viktig krisedempende faktor. Private bedrifter mister oppdrag, må si opp folk og går konkurs. Kommuner og fylkeskommuner gjør ikke det. De fungerer tvert imot som stabiliserende elementer i en kriserammet økonomi. Dessuten arbeider de med viktige oppgaver som betyr mye for folks daglige liv.

I krisetider vil vi få se skadelige virkninger av konkurranseutsetting og privatisering. Vi vil få se at private bedrifter som har påtatt seg oppdrag for kommuner og fylkeskommuner, ikke vil klare å fullføre dem fordi de går konkurs. Virkningene kan bli svært uoversiktlige og problematiske. Når hjemmehjelpsbedriften plutselig har fått kroken på døra av banken sin, er det mildt sagt trist for den som er avhengig av akkurat den hjemmehjelps-leverandøren.

Det er sterkt kritikkverdig at regjeringen ikke har utviklet en politikk der kommuner og fylkeskommuner aktivt brukes som krisedempende faktorer, med påfyll i budsjettene til å øke sin aktivitet så det monner. Nå er det først og fremst på byggvedlikehold at det er bevilget midler. Det holder ikke i det hele tatt.

Viktige samfunnsmessige oppgaver vil kreve økt innsats i årene som kommer. I krisetider burde det ha vært særlig vekt på å legge grunnlaget for å møte slike langsiktige utfordringer. Ikke minst gjelder det helseog omsorgssektorene, der en eldrebølge i anmarsj vil stille store krav.

Det kan passe å slutte med å kaste et blikk på den siste prognosen fra Statistisk Sentralbyrå over det framtidige behovet.  Den sier noe om at det burde ha vært satset mye på å gjøre det attraktivt å jobbe i denne delen av arbeidslivet. Likestilling skommisjonens forslag om likelønnspott på 3 milliarder kunne ha gitt et høyst tiltrengt lønnsløft, som ville ha gjort det mer attraktivt å utdanne seg for de kvinnedominerte om-rådene som vil ha behov for sterkt vekst i antall kvalifiserte søkere. Krisen setter søkelyset på mange felter der offentlig satsing er et nøkkelord. Det er ille at denne utfordringen ikke er grepet av regjeringen. Det kunne ha vært en fin anledning til å sette positive spor etter seg.