Den nasjonale kampen om vasskrafta og EØS

Av Terje Kollbotn

Nr 2 2005

Etter at den nye energilova og EØS-avtalen vart vedtatt av Stortinget tidleg på 1990-talet, starta for alvor ein marknadsliberalistisk kraftrevolusjon i Norge. Dette representerer eit historisk brot med ein nasjonal kraft- og konsesjonspolitikk som vart utvikla etter 1905. Kampen om samfunnstyring og nasjonal kontroll over vasskrafta og heimfallsretten bør bli ei sentral sak i den komande valkampen og i markeringa av 100-årsjubileet for unionsoppløysinga.

Terje Kollbotn er leiar i Hordaland Raud Valallianse og gruppeleiar for RV i kraft- og industrikommunen Odda


Dei seinare åra har overvakningsorganet for EØS-avtalen, EFTA Surveillance Authority (ESA) i Brussel, kritisert industrikonsesjonslova i Norge for å vere i strid med EØS-avtalen og EU sitt regelverk, spesielt når det gjeld vasskraftsektoren og heimfallsretten. Dette gjeld mellom anna artikkel 31 om fri etableringsrett og artikkel 40 om fri kapitalrørsle. På denne bakgrunnen vedtok regjeringa tidleg i 2003 å setje ned eit breidt samansatt utval for å vurdere korleis den norske heimfallsretten i framtida bør utformas. Utvalet la fram si innstilling 30. november 2004, med ei rekkje lovframlegg for å tilpasse norsk lovgjeving til EØS-avtalen (NOU 2004:26). Fleirtalsinnstillinga har innan høyringsfristen fått inn mange kritiske fråsegner, ikkje minst frå kommunar og fylkeskommunar. Like før påske slo olje- og energiminister Torhild Widvey (H) fast at det ikkje var aktuelt for regjeringa å kome med eit endeleg lovforslag før somaren. Dette vert soleis eit viktig tema i den komande valkampen.

Bakgrunnen for heimfallsretten

På slutten av 1800-talet gjekk fossespekulantar igong med å kjøpe opp utvinnbare fallrettar frå grunneigarar rundt om i landet. I dei fleste landa i Europa var staten eigar av vassdrag. Dei nordiske landa bygde i hovedsak på privat eigedomsrett over vassdraga. I mange høve hadde oppkjøparane i Norge bakmenn i utlandet. Det var dei høge fossefalla og djupe fjordane i Norge som la grunnlag for kraftanlegg for kraftforedlande storindustri, i første omgang i Telemark, på Vestlandet og i Nord-Norge. Denne spekulasjonen i kjøp og sal av fallrettar til private interesser vart sett på med stigande bekymring. I 1891 vart det første kommunale e-verket satt igong i Hammerfest basert på vasskraft. I 1895 vart det løyvd pengar i Stortinget til statlege oppkjøp av fallrettar i regi av Kanalvesenet, forløparen til Norges Vassdrags- og Energidirektorat for å sikre drift av jernbanar og alminneleg forsyning. Rundt 1900 hadde i alt 24 norske byar fått elforsyning.

Men den tidlege fasen av vasskraftutbyggjinga her til lands var prega av privat og utanlandsk kapital, og i 1906 eigde utanlanske selskap over 3/4 av fossane som vart bygd ut.

Kravet om heimfall til staten vart tatt inn i sjølve konsesjonslova (ervervslova) av 1909. Heimfall til staten skulle sikre at private fallrettar med tida (etter 60 år) skulle få offentleg eigarskap. I industrikonsesjonslova av 1917 vart det slått fast at dette gjaldt "vannfallet med alle de innretninger, hvorigjennom vannets løp og leie forandres, så som damanlegg, kanaler, tunneler, bassenger, rørledninger med mer, de til utbyggingen og kraftanlegget tilhørende maskineri og annet tilbehør, samt arbeiderboliger og andre bygninger som hører med til kraftanlegget". Etter konsesjonstida skulle dei private kraftanlegga tilhøre staten. Fleirtalet i Høgsterett avviste at dette var eit inngrep i den private eigedomsretten i strid med Grunnlova §105. Heimfall frå private og utanlanske eigarar skulle heller ikkje løyse ut noen form for erstatning frå staten etter at konsesjonstida var ute. Staten og kommunar var unndratt frå konsesjonsplikt. Vasskrafta si viktige rolle for ålmenta og samfunnet som heilskap vart stadig sterkare understreka. Skjerpa reglar om konsesjonsplikt og strammare vilkår for private eigarar av fallrettar vart utvikla. Etterkvart vart det eit nasjonalt politisk mål å elektrifisere heile landet gjennom offentleg eigde kraftverk. Dette målet vart nådd i løpet av 1960-åra.

I 1969 vart det og innført konsesjonsplikt på ubegrensa tid for norske kommunar og fylkeskommunar. Men det var ingen grunn til å innføre vilkår om heimfall for offentleg eigde kraftverk. Samstundes vart det innført reglar om sokalla foregrepne heimfall. Dei private selskapa som hadde konsesjon for 60 år fekk høve til å leige attende av staten dei utbygde vassfalla med tilhøyrande anlegg og dei ikkje utbygde vassfalla i same vassdrag for ein ny konsesjonsperiode. Då vart det lagt vekt på om den private konsesjonæren hadde forvalta dei samfunnsverdiane som vassfallet representerte på ein forsvarleg måte, og hadde konkrete opprustnings- og utbyggjingsprosjekt.

I dag er vasskrafta grunnlaget for 99 % av norsk energiforsyning. I kraftsektoren er det investert om lag like store verdiar som i olje- og gasssektoren dei siste tiåra, og om lag like mykje som i heile fastlandsindustrien elles. Takka vere strenge konsesjonslover og heimfallsretten er om lag 90 % av norsk kraftforsyning i offentleg eige. Kampen gjeld det norske arvesølvet – vasskrafta.

Den nye energilova

Samstundes som EU-kommisjonen og Ministerrådet i EU tok dei første stega for å marknadsliberalisere energisektoren i den indre EU-marknaden, skjedde det same i Norge på slutten av 1980-talet. Olje- og energiminister Eivind Reiten, statsråd frå Senterpartiet, la på vegne av Syse-regjeringa fram den nye energilova for Stortinget. Denne var skreddersydd til den komande EU-tilpasninga. Den nye energilova (Ot.prp nr 43, 1989-90) definerte energi som ei vare, slik EU gjorde det i 1988 og slik EØS-avtalen seinare gjorde det. Det var ingen prinsippiell motstand i Stortinget, heller ikkje frå SV. Lova vart til slutt samrøystes vedtatt i Odelstinget (det hadde ikkje skjedd om RV då var representert på Stortinget). Etter regjeringsskiftet i november 1990 fekk Senterparti-statsråden direktørjobb i Norsk Hydro, medan ein annan Hydro-direktør, Finn Kristensen, overtok plassen på vegne av AP for å setje lova i kraft frå 1.1.1991. Den nye energilova var heilt ubrukeleg for å styre kraftpolitikken politisk. Marknadsmekanismane skulle jo ta over. AP-regjeringa gjorde ikkje noe for å stramme inn tøylane. Tvert imot heldt dei fram liberaliseringa og EU/EØS-tilpasninga på energiområdet. 20. juni 1991 la AP-regjeringa fram St.prp nr 100 (1990-1991) om omorganisering av Statkraft. Her slo regjeringa klårt fast:

"Markedsorienteringen av norsk kraftforsyning faller sammen med anstrengelsene internasjonalt for en friere omsetning av energi."

Statkraft skulle etter dette drive reint forretningsmessig, mellom anna i høve til forhandlingane om nye kraftkontraktar med industrien. Rimeleg krafta som industripolitisk virkemedel vart undergravd av AP.

Samstundes vart Statkraft omdana til to statsforetak: eitt for produksjon og sal (Statkraft) og eit nettforetak (Statnett). Som eit svar på denne nye kraftpolitikken frå AP, hadde Landsforening 120 i Norsk Tjenestemannslag (NTL) – LO-organiserte i Statkraft og NVE ei skarp fråsegn i TB – fagbladet for NTL i januar 1993. Her heitte det mellom anna :

"Arbeiderpartiet har med dette lagt til rette for utvikling av en jappekultur i energiomsetningen som en må tilbake til midten av 80-åra for å finne maken til. Vi konstaterer at det måtte en Arbeiderparti-regjering til for å gjennomføre høyrebølgen i norsk kraftforsyning."

Denne politikken har blitt vidareført under både regjeringane Jagland og Stoltenberg og Bondevik 1 og 2. I regjeringa Bondevik 1 var både EU- og EØS-motstandarane Marit Arnstad og Anne Enger Lahnstein frå Senterpartiet olje- og energiminister. Dei var og lojale både i høve til den nye energilova og EØS-krava på energisektoren.

EØS-avtalen og vasskrafta

I EØS-avtalen –-del 2 om det frie varebytte – er energi definert som ei vare (artikkel 24 og diverse vedlegg 6). Ved EØS-avtalen (og sjølsagt og ved fullt norsk EU-medlemsskap) må Norge måtte rette seg etter EU sin energipolitikk, energidirektiv og felles økonomisk regelverk for den indre marknaden.

I AP-regjeringa sin stortingsproposisjon om EØS-avtalen (St.prp 100 ,1991-1992) heiter det mellom anna:

"Utviklingen av rammevilkårene for energiforsyningen innenfor EU vil være av stor betydning for Norge." (side 161)

"En rekke bestemmelser i EØS-avtalen som angår markeds- og konkurranseforhold kan komme til anvendelse på energiområdet. Det gjelder i første rekke avtalens artikkel 4 med generelt forbud mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, avtalens artikkel 11 og 12 som forbyr kvantitative begrensinger på import og eksport og alle tiltak med tilsvarende virkning, avtalens artikkel 16 som innebærer at statlige handelsmonopoler ikke skal kunne forskjellsbehandles på grunnlag av nasjonalitet, bestemmelsene om fri etableringsrett og fri kapitalbevegelser, samt prinsippene om ingen restriksjoner ved nasjonal behandling ved selskapsinvesteringer, nedfelt i artiklene 31, 34, 40 og 124, konkurransereglene i artiklene 53-60 og statsstøttebestemmelsene i avtalens artikler 61-64." (side 164)

"Forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, innebærer at interessenter i andre EØS-land vil stille på linje med norske private interesser ved erhverv av fallrettigheter, bruksrettigheter og utbygde vannfall i Norge." (side 201)

EU- og EØS-tilhengjarar som framleis hevdar at EØS-avtalen ikkje gjeld på energisektoren, driv anten med løgn for å føre det norske folk bak ljoset – eller dei manglar kunnskap.

Den nye kraftsituasjonen

I dag eig kommunar og fylkeskommunar vel 42 % av produksjonskapasiteten i landet. Gjennom Statkraft eig staten direkte og indirekte ein produksjon på vel 45 %.

Dei private konsesjonspliktige kraftverka har ein kapasitet på ca. 6,5 % og dei konsesjonsfrie private kraftverka utgjer ca. 5,5 %. Dei sistnemnde er knytta til vassfall som vart bygd ut før konsesjonslova av 1909.

Om lag 3/4 av alle offentlege kraftverk er dei siste åra omdanna til aksjeselskap og er forplikta til å drive etter forretningsmessige prinsipp i samsvar med aksjelova. Det har skjedd storstilte oppkjøp og fusjonar og ei sentralisering av makt, styring av produksjon og distribusjon.

Trass i at produksjonskostnadene per kWt har gått ned, har straumprisane og fortenesten gått kraftig opp. Både den kraftforedlande industrien, næringslivet elles, vanlege forbrukarar og offentleg sektor har fått merke dette. Elektrisk kraftproduksjon i Norge er ein del av den nordiske kraftmarknaden. Etterkvart som gigantiske overføringskablar til Danmark, Tyskland, Nederland og England er på plass, vil krafteksporten auke innafor den europeiske kraftmarknaden. Dette vil drive prisen på norsk vasskraft ytterlegare i været. Utanlandske kraftselskap, som svenske Vattenfall, finske Fortum, tyske E.ON og franske EdF, ynskjer å sikre seg eigarskap i norske kraftselskap. Om heimfallsretten blir tilpassa EØS-avtalen, er det all grunn til å tru at det vil bli eit salsras av offentlege eigde norske kraftverk.

Nye lovforslag

Fleirtalet i Heimfallsutvalet har foreslått ei rekkje lovendringar i industrikonsesjonslova og vassdragsreguleringslova av 1917 for å tilpasse norsk lov til EØS-lova. Desse framlegga baserer seg på at norske offentlege og private kraftverk skal bli likestilte i høve til konsesjonslover – herunder konsesjonstid, vilkår og heimfallsrett. Dei foreslår at alle kraftverk får ei ny konsesjonstid tidsavgrensa til 75 år før heimfall til staten. Unntaket er dei private kraftverka som vart etablert før heimfallsretten vart innført i 1909. Dette skal gjelde frå ei slik lovendring er vedtatt. Samstundes skal kraftverkseigarane ha høve til forlenga eigarskap på 1/3 i eit aksjeselskap i lag med staten etter 75 år.

Dette fleirtalsframlegget vil gjere det særs gunstig for private, utanlandske gigantar å kjøpe opp norske kraftverk for 75 nye år, med opsjon på vidare medeigarskap etter denne tida. Norske kommunar og fylkeskommunar med ein anstrengt økonomi vil lett bli frista til å selje ut sine aksjar so snart som råd, ettersom verdien er størst dei første åra av ein tidsavgrensa konsesjonsperiode. Totalt er det snakk om verdiar for fleire hundre milliardar.

Det er gledeleg at mange kommunestyre og fylkesting, inkludert Kommunenes Sentralforbund (KS) og LO har gått imot dette fleirtalsframlegget. Mindretalet i utvalet (frå Kommunenes Sentralforbund, Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar og LO) har og akseptert at det må gjerast visse lovendringar tilpassa EØS-avtalen. Men dei foreslår ein meir "skånsom" modell, den sokalla "transaksjonsmodellen". Den går i korte trekk ut på at offentleg eigde kraftverk først blir utsatt for krav om heimfall til staten om dei sel ut aksjar til private eigarar. Då vil heimfall trå i kraft 60 år etter transaksjonen (salet). I motsatt fall har dei offentleg eigde kraftselskapa evigvarade konsesjon som i dag. Men det er eit ope spørsmål om ESA vil akseptere ein slik skilnad i mellom offentleg og privat eigarskap i norsk lovverk i framtida. Spesielt vil dette vere problematisk for alle dei offetleg eigde kraftselskapa som er blitt aksjeselskap. Dette inkluderer og Statkraft.

Det tredje alternativet

Grunnlaget for norsk kraftpolitikk etter 1906 var nasjonal kontroll og politisk styring – ikkje marknadsliberalisme og frikonkurranse. Den nye energilova og EØS-avtalen har endre på dette. Her er noen hovedpunkt til kva som bør vere RV sitt alternativ til alle dei partia som i dag er representert på Stortinget:

  • Heile energilova må grunnleggjande endrast til fordel for innbyggjarane og norske arbeidsplassar.
  • Norsk kraftpolitikk må atter basere seg på suveren nasjonal råderett.
  • Alle krav om EØS-tilpasning på kraftsektoren må avvisast av det nye Stortinget.
  • Heimfallsretten må gjelde uinnskrenka i høve til EU-rett og krav frå ESA.
  • Krafta må atter bli eit industripolitisk verkemedel for å sikre arbeidsplassar og samfunnsutvikling i Norge basert på rimeleg kraft.
  • Forbod mot fri krafteksport frå Norge til andre land.
  • Statkraft og dei andre offentleg eigde kraftselskapa må oppløysast som aksjeselskap og istaden tene som forvaltar av ein felles naturressurs til beste for utvikling av samfunnet.
  • Dei private kraftselskapa som har konsesjon, får berre vidare konsesjonsrett eller leigeavtalar om dei nyttar krafta til å utvikle industriarbeidsplassane i eigarbedriftane i Norge.
  • Rimeleg fornybar vasskraft skal gje grunnlag for satsing på miljøvenleg industriutvikling, jarnbaneutbyggjing og anna kollektivsatsing, produksjon og sal av el-bilar – kombinert med overgang frå elektrisitet til varmeanlegg når det gjeld oppvarming.
  • Stopp i utbyggjing av vassdrag som kjem i konflikt med miljø- og naturverninteresser.
  • Alle kraftselskap og alle kraftforbrukarar i Norge må bli utfordra til å gjennomføre ein storstilt nasjonal plan og kampanjer for energieffektivisering og energigjenvinning, slik at sløsing med den reine, fornybare vasskrafta tar slutt i elektrisitetslandet Norge.

Dette bør vere ei politikk som kan sameine den radikale delen av fagrørsla, miljørørsla, konsekvente EU/EØS-motstandarar og alle andre som ynskjer ei anna samfunnsutvikling, der natuturressursane i Norge blir nytta til fordel for innbyggjarane og arbeidsplassane – ikkje for profitt og spekulasjon.


Kjelder

  • RV-rapport 1993: EF/EØS og den nasjonale kampen om vasskrafta og konsesjonslovene
  • NOU (Norges offentlige utredninger) 2004:26 Hjemfall