Rettferdig pensjon?

Av

Nr 2 2014


Ebba Wergeland er lege og spesialist i arbeidsmedisin.Hun har blant annet skrevet Arbeidsmiljøloven, sykefraværet og sekstimersdagen, Verneombudet (sammen med Paul norberg) og sekstimersdagen – den neste store velferdsreformen? (sammen med Magnhild Folkvord).

Norske trygdeforskere har bekymret seg over mangelen på oppmerksomhet om trygdereformer. Trygdeforskerne Ann- Helén Bay og Aksel Hatland skriver.

Med tanke på hvor viktig trygdene er for folks levekår og livsutfoldelse, er det forbausende lite interesse for dem i media.1

Videre:

Fraværet av oppmerksomhet om trygden i det offentlige rom nører opp under en oppfatning om at trygd er vanskelig, og følgelig et felt som må overlates til en håndfull eksperter å forvalte og diskutere. Dermed står feltet i fare for å unndras demokratisk kontroll. Politikken abdiserer.

Og de fortsetter:

For selv om det er tekniske aspekter ved tryg- dene, som det kan være vanskelig å trenge igjennom, hviler ordningene på rettferdighets- prinsipper som de fleste av oss har et forhold til, og som vi navigerer etter både i hverdags- livet og når vi tar stilling til politiske spørsmål.

La oss ta trygdeforskerne på ordet, og spørre hvilke rettferdighetsprinsipper pensjonsreformen hviler på.

Privat eller offentlig ansvar?

Hva vi mener om trygd og pensjon, avhen- ger av hva vi mener om slikt som skaper behov for trygd: sykdom, arbeidsløshet, fattigdom. De som mener at livets ulykker i hovedsak skyldes ansvarsløshet, umoral og usunn livsstil, tenker gjerne også at dette må være hver enkelts private ansvar. Som man reder, så ligger man, og man er sin egen lykkes smed. Som den unge Anne Siri Koksrud fra Venstre og Civita sa til Aftenposten (8.8.2011):

Hvis vi ønsker et samfunn hvor færrest mulig er klienter av staten, må vi bygge opp en for- ståelse av at ens livssituasjon er et resultat av egne valg.

De fleste av oss erfarer før eller senere at det ikke er mulig å velge seg helt bort fra dårlige tider og behov for trygd. Vi ser at det er nødvendig og rettferdig å la felles- skapet dele ansvaret med den enkelte, ved gjensidige ordninger basert på solidaritet. Dette har vært en nokså tverrpolitisk sann- het i norsk sosialpolitikk i mange år. I 1977 sto for eksempel Høyre og Arbeiderpartiet sammen om å forsvare den nye sykelønns- ordningen uten karensdager. Høyres tidligere leder Jo Benkow forklarte at det ikke burde være noen egenrisiko for den sykmeldte:

… i det vi hele tiden må forutsette at sykdoms- fravær skyldes sykdom, og når sykdom inn- treffer, skal man ikke ha noen økonomiske belastninger.

Sykdom var ikke noe man valgte, derfor burde sykelønna dekke hele inntektstapet.  

Pensjonsreformen bygger derimot på at avgangsalderen fra arbeidslivet er et privat valg og ansvar. Lavere årlig alderspensjon hvis du går av tidlig, skal få deg til å «velge» et langt yrkesliv. Dessuten skal hvert nytt årskull få kutt i pensjonen hvis de ikke «velger» å forlenge yrkeslivet sitt i takt med den levealdersøkningen som forventes i befolkningen. Klasseforskjeller i levealder og arbeids- forhold skaper tapere og vinnere med en slik ordning. Det er ditt valg og derfor ditt ansvar, sier hjernene bak pensjonsreformen.

Skatt eller innskudd, solidaritet eller forsikring?

I 1844 foreslo en kommisjon med amtmann Aall som formann «tvungen livrente-forsikring for de mindre bemidlede» for å hindre «den sterke stigning i fattigutgiftene og den skadelige innflytelse som den offentlige fattigunderstøttelse fører med sig i flere henseender». De fattige skulle tvinges til å spare for å forsørge seg i sin alderdom. Amtmannens kommisjon fikk ingen tilslutning. Men tenkningen var typisk for hans klasse. Et arbeids- reglement fra 1872 sier det samme:

Det anbefales at hver Ansat foretager Opsparing for at sikre sig mot Sygdomsfravær og for at forebygge Alderdommen, saaledes at de ikke bliver en Byrde for Samfundet.

De «mindre bemidledes» sykdom og alderdom er deres eget ansvar. De må ikke belaste samfunnet, det vil si amtmann Aall og hans klassefeller.

På Arbeiderforeningenes landsmøte i Kristiania 1851 ble det foreslått «opprettelse av arbeiderpensjonsinnretninger» med pensjon for alle lønnsarbeidere og tjeneste-folk fra 55 års alderen. Utgiftene skulle bæres av arbeidsgiverne. Forslaget ble oversendt Stortinget og forkastet der. På arbeider-møtet i Kristiansand i 1885 foreslo Chr. Holtermann Knudsen følgende resolusjon:

Det er Statens (hele samfundets) plikt å sørge for å dra human omsorg for alle gamle og arbeidsudyktige samfundsmedlemmer. Der må opprettes en alderdomsforsørgelsesinnretning for alle ubemidlede av og ved Staten.

Menneskenes tilværelse i samfunnet bestemmer tenkningen deres. For amtmann Aall og hans klassefeller var de fattige gamle er «en byrde for samfunnet» som måtte tvinges til å spare og klare seg selv. Arbeiderforeningene mente det var arbeidsgivernes ansvar å forsørge dem etter at de var oppbrukt som arbeidskraft. Ettersom arbeiderbevegelsen begynte å se seg selv som samfunnsaktør på linje med amtmann Aalls klasse, kom kravet om offentlig ansvar for «alderdomsforsørgelsen».

Sociallovkomiteen av 1935 beskriver hvordan de to klasseperspektivene ga to systemer for organisering av «alderdomsforsørgelsen ».2 På den ene siden «skattesystemet» der «hvert års utgifter til alderspensjoner dekkes gjennem de for hver termin pålagte almindelige skatter,» og at «pensjonsretten og pensjonenes størrelse er helt uavhengig av om den pensjonsberettigede har ydet noen form av innbetalinger til trygden». På den andre siden «innskuddssystemet» der

enhver person i den arbeidsdyktige alder (fra han blir voksen til omkring pensjonsalderen) hvert år skal innbetale til trygden et bestemt beløp, som skal legges op til fond, og at pensjonen på grunnlag av forsikringsmatematiske beregninger fastsettes til det beløp som svarer til den enkeltes innbetalte innskudd med renter, og med tillegg av den «arv» som vil falle på ham på grunn av dødsfall før pensjonsalderen innen hans årsklasse. Prinsippet er altså at hver person ved tvungen sparing på denne måten skal sikre sin alderspensjon.

Vår første Lov om alderstrygd fra 1936 ble et kompromiss, en kombinasjon av skatt og innskudd. Men solidaritetsaspektet ved skattefinansieringen var viktig, skriver sosialhistorikeren Anne-Lise Seip. De skilte mellom ordninger «der den enkelte alene har rettigheter i henhold til det de har innbetalt, og en ordning som tar sikte på at alle samfundsborgere så vidt mulig skal nyte godt av samfundets fremskritt som de alle har bidratt eller bidrar til.»2 «Det var altså samfunnets bæreevne, ikke egen innsats som skulle avspeiles i pensjonen,» skriver Seip.3

Folketrygdlovens pensjonsordning fra 1967 kombinerte også begge systemer. Grunnpensjon, særtillegg og forsørgertillegg fulgte prinsipper om sosial utjevning og solidaritet, mens ordningen med tilleggspensjoner fulgte forsikringsprinsipper med sterk sammenheng mellom innbetalt beløp og pensjonens størrelse. Ifølge jussprofessor og trygderettsekspert Asbjørn Kjønstad gikk utviklingen etter 1967 faktisk lenger bort fra forsikringsmodellen, slik at alderspensjonsordningen i Folketrygden etter hvert fikk en sterkere sosial profil. Den enkeltes inntektsnivå i yrkesaktiv alder fikk redusert betydning for pensjonsnivået.4

Pensjonsreformen var en politisk helomvending. Valget mellom skatt eller forsikring ble knapt nevnt. Forsikringsmodellen ble ganske enkelt proklamert som den mest rettferdige, med «tettere og klarere sammenheng mellom livslønn og pensjon», stikk i strid med oppfatningen i 1936 og 1967. Nå skulle alle års inntekt telle («alleårsregelen»), ikke bare de tjue beste som før («besteårsregelen »). Dermed vil forskjellene øke mellom dem som har et langt yrkesliv med fulltids jobb og dem som har hatt deltidsjobber eller avbrudd på grunn av arbeidsløshet eller helseproblemer. Rettferdig?

Bare noen ganske få pekte på at vi kunne beholdt den gamle alderspensjonen ved å bruke «skattesystemet» og en moderat skatteøkning i takt med den generelle inntektsøkningen:

Kommisjonens prognoser (for offentlig sparebehov) er imidlertid omstridt. Flere har påpekt at den underkommuniserer at inntektene kommer til å stige framover, og at veksten i inntekter også gjør det mulig å øke skatten til et nivå som er nødvendig for å beholde dagens pensjonssystem.5

Pensjonsreformen sier at pensjonene skal underreguleres i forhold til lønnsveksten. Det er en innstramning i forhold til full lønnsregulering som har vært målsettingen de senere årene (1, s.216). Også tidligere er pensjonene midlertidig blitt underregulert for å spare penger. Nå blir underregulering en permanent ordning som over tid vil gi økende forskjeller i levestandard mellom alderspensjonister og yrkesaktive.

Dermed forlates prinsippet fra folketrygdloven av 1966 om at pensjonistene fullt ut skulle bli delaktige i den alminnelige velferdsøkningen i samfunnet,

skriver Kjønstad (4, s.96). Rettferdig?

Atferdsstyring eller fullverdige levekår

Gjennom trygdenes historie konkurrerer en klasses behov for forsørgelse med en annen klasses behov for kontroll av «arbeidskraften». Etter hvert som arbeiderklassen fikk politisk makt kom forsørgelsesaspektet sterkere inn i trygdepolitikken. Den som utformer trygd for sine egne, vil være opptatt av at nivået svarer til behovet og at stønaden gis uten å stigmatiserer mottakeren. Slike hensyn sto tverrpolitisk ganske sterkt i norsk sosialpolitikk etter krigen. På 1990-tallet kom det et klimaskifte som trygdeforsker Aksel Hatland beskrev slik:

I den politiske debatten står spørsmål om udekkede behov, om fordeling og utjevning, mindre sentralt. Til gjengjeld er man blitt mer opptatt av hvordan ordningene virker inn på folks atferd.6

Norsk sosialpolitikk påvirkes av det som skjer ellers i Europa. I sentrale sosialpolitiske dokumenter fra EU er trygd og pensjon helt siden 1980-tallet blitt omtalt som «produksjonsfaktorer» som kan stimulere økonomien hvis de blir mer arbeidsgivervennlige. 7 Det blir sagt at regjeringene må utnytte incentiv-strukturen i ordningene bedre, altså muligheten til å styre med «pisk og gulrot». Samfunnsforsker Nanna Kildal har gjengitt og kommentert budskapet slik (min oversettelse):

Folks velferd er åpenbart ikke så viktig for EU eller OECD, den er bare viktig når den tjener EUs og OECDs overordnede mål om økonomisk vekst.7

Klasseforskjeller i avgangsalder og livslengde

 

Figur 1: Andel sysselsatt i prosent 55–66 år. Kilde: SSB 2012

I Norge faller yrkesdeltakelsen bratt fra 60 års alder (Figur 1). Deltidsjobb blir vanligere enn blant de yngre (15 % av mennene og 52 % av kvinnene 55–66 år). Flertallet er ute av arbeidslivet før 67 års alder. Er det valgfriheten som rår? Figur 2 viser at det er store forskjeller, avhengig av hva slags arbeid folk har. I aldersgruppen 55–66 år er halvparten av de ufaglærte som noen gang har vært i arbeid, ute av arbeidslivet. De fleste har uføretrygd. I akademiske yrker er bare 10–15 % ute av arbeid.

Figur 2

Figur 2: Ikke i arbeid, 55–66 år (% av alle med yrkeserfaring) (LKU 2006/NOA)

I 1936 var de klar over at ulike yrker trenger ulik pensjonsalder. Noen få grupper, som skogsarbeidere og fiskere, fikk særaldersgrenser. Men i stedet for flere særaldersgrenser kom uførepensjonen som kunne frita folk for arbeidsplikten før alderspensjonen. Fra 1973 ga også «alderssvekkelse» rett til uføretrygd etter 64 år. Uførepensjonen ble kompensasjon for inntektsbortfall, uavhengig av årsaken til at man var havnet utenfor arbeidsmarkedet. «Det var søkerens livsforhold, ikke årsakene til dem, som nå skulle telle,» skriver Seip (3, s.197).

Klimaskiftet på 90-tallet førte til innstramninger i uføretrygden, uten at problemet med behov for særaldersgrenser var løst. AFP-avtalen som LO forhandlet fram, ble en løsning for dem som hadde tariffavtale. De kunne gå av før 67 år uten å måtte passere det stadig trangere nåløyet til uførepensjon.

Hva vil skje med helsa for dem som ikke lenger har råd til førtidspensjon eller har tjent nok til å gå av? Så langt har ingen evaluert helseeffektene av pensjonsreformen. Men pensjonering og helse er studert andre steder, blant annet i en undersøkelse av nesten 15000 arbeidere ved det nasjonale franske gass- og elektrisitetsverket.8 De fleste hadde lovfestet pensjonsalder ved 55 år, og 98 % ble alderspensjonister før 60 år. Det var langt flere som oppga dårlig helse før pensjon enn etterpå. Gevinsten av pensjonering var størst for dem med de dårligste arbeidsforholdene. Disse hadde også den raskeste forverringen av helsa i årene før pensjon. Etter pensjon var langt færre plaget av fysisk og mental trøtthet og depresjon. Her var gevinsten størst for dem med kroniske sykdommer.9 Forskerne konkluderer med at arbeidsforholdene for eldre arbeidstakere må legges om hvis man vil at de skal stå lenger i arbeid. Det har pensjonsreformen overhodet ikke tatt hensyn til.

Hvordan var det mulig?

Den store bøygen for dem som ville ha pensjonsreformen igjennom, var å få fagbevegelsen til å avvikle AFP-ordningen bare noen få år etter at den kom på plass. De lyktes med å overtale fagforeningene i privat sektor, men i offentlig sektor fikk de nei. Derfor har noen forskere kalt reformen «et ufullendt mirakel». Nå er presset enormt for å få offentlig sektor til allikevel å oppgi sin gode AFP-ordning med tidligpensjon.

Hvordan var det mulig å få tilslutning til en reform som går på tvers av våre vanlige oppfatninger om rettferdighet? Forskere som evaluerer reformen har allerede pekt på noen forklaringer. Reformprosessen var så oppstykket at det var vanskelig å få oversikt over konsekvensene. Det var dessuten flittig bruk av det en forsker kaller «kreativ uklarhet». Det ble for eksempel i Stortingsforliket i 2005 gitt inntrykk av at AFP-ordningen – som innbar førtidspensjon uten kutt i alderspensjonen – skulle videreføres. Det ble reklamert med valgfri pensjonsalder fra 62 år for alle, uten å nevne at det ville gi mye lavere årlig alderspensjon. Folk ble kort og godt ført bak lyset.

Trygdeforskerne advarte, som vi startet med å si, mot at trygdene «unndras demokratisk kontroll».1 Pensjonsreformen ga dem rett. Heller ikke på Stortinget var det mange som forsto detaljene. Mange stolte på ekspertene, og ekspertene var ikke eksperter på rettferdighet. Men sosialpolitikkens historie er en historie om omkamper. Det er ingen grunn til å vente på den planlagte evalueringen i 2017.

Noter:

  1. Ann-Helen Bay m.fl. De norske trygdene. 2.utgave. Gyldendal 2010. s.15-16.
  2. Innstilling III. Lov om alderstrygd. Ot.prp 59, Sosialdepartementet 1936, s.3-5 og 19.
  3. Anne-Lise Seip. Veien til velferdsstaten. Gyldendal 1994, s.163.
  4. Asbjørn Kjønstad. Folketrygdens alderspensjoner. Jussens venner 2012 nr. 2, s. 88.
  5. Ann-Helen Bay m.fl. De norske trygdene. Gyldendal 2005. s.56. Avsnittet mangler i 2.utgave, s.72.
  6. Aksel Hatland m.fl. «Den norske velferdsstaten», Gyldendal 1994, s.219.
  7. Nanna Kildal. The new contract and incentive thinking in social policy. I “Workfare and welfare state legitimacy”. Ed. Helena Blomberg and Nanna Kildal. Helsinki 2011.
  8. Hugo Westerlund m.fl. Self-rated health before and after retirement in France (Gazel): a cohort study. Lancet 374:2009.
  9. Hugo Westerlund m. fl. Effect of retirement on major chronic conditions and fatigue: French Gazel occupational cohort study. BMJ 2010.