Hvem tjener på Norfund?

Av Marianne Gulli

Nr 1 2016

Norfund er den norske statens politiske utviklingsverktøy i fattige land. Men hvem blir rike: de norske investorene, de som allerede er rike i et fattig land, eller de fattige?

Er norsk støtte til næringsutvikling «en utgift til inntekts ervervelse»?

Marianne Gulli er styreleder i Latin-Amerikagruppene i Norge og med i Internasjonalt utvalg i Rødt. Hun har master i statsvitenskap med masteroppgave om landkonflikt i Mellom-Amerika.

Næringslivet blir en stadig viktigere aktør i norsk utviklingspolitikk. Sakte men sikkert har det blitt en politisk «sannhet» at næringslivet er nøkkelen ut av fattigdom: det skaper arbeidsplasser og legger til rette for økonomisk utvikling i fattige land. Dette bekreftes gjennom stortingsmeldinger, budsjettbevilgninger og politiske diskurser:

Et velfungerende næringsliv er grunnleggende for å skape arbeidsplasser og økonomisk vekst, og dermed bidra til fattigdomsreduksjon

fordi

arbeid gir bedre levekår, økonomisk vekst, høyere produktivitet og sosial integrasjon. Det utvikler ferdigheter hos den enkelte, styrker kvinners posisjon og er en stabiliserende faktor i samfunnet. Verdiskaping i privat sektor danner også grunnlaget for skatteinntekter som kan finansiere utbygging av infrastruktur og tjenester som helse og utdanning.1

Diskursen virker troverdig nok, og den norske regjeringen stiller også tydelige forventninger til at

selskaper respekterer og bidrar til et anstendig arbeidsliv hvor grunnleggende arbeidsstandarder og arbeidstakeres rettigheter ivaretas og at arbeidstakerne gis en lønn de kan leve av.2

Det forholdsvis nye superverktøyet i norsk bistandspolitikk er Norfund, et statlig investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland som skal utvikle og etablere lønnsomme og bærekraftige bedrifter i fattige land.

Næringslivsbistand i praksis: Norfund

Tanken bak Norfund er at økt tilgang til kapital bidrar til å bekjempe fattigdom og fremmer utvikling. I tillegg skal investeringene være addisjonelle og fungere som katalysator. Addisjonelle til hva som ellers ville ha skjedd i markedet uten Norfunds investering, og katalytiske gjennom å mobilisere annen privat kapital, som ellers ikke ville investert i landene eller selskapet.3

Fondet er helfinansiert over bistandsbudsjettet og har et tydelig utviklingspolitisk mandat. Som en integrert del av den norske bistandspolitikken skal det

…etablere levedyktig, lønnsom virksomhet som ellers ikke ville blitt igangsatt på grunn av høy risiko.

Norfund investerer hovedsakelig i fornybar energi, finansinstitusjoner, og stordrifts jordbruk (agrobusiness), i tillegg til små og mellomstore bedrifter gjennom andre investeringsfond.

Alt i alt, og forutsatt at man godtar premisset om næringsliv som utviklings-agent, så høres det hele feiende flott ut. Utfordringen ligger i at det ikke er enighet i hva som ligger i ordet utvikling. På tross av at det er bred politisk enighet om næringslivets viktighet, så er det også enighet om at økonomisk vekst alene ikke er en garanti for utvikling. Det er her de andre utviklingspolitiske ideene kommer inn, som å redusere ulikhet, sikre tilgang på velferdsgoder og offentlig infrastruktur, fremme likestilling, deltakelse og medvirkning, og så videre.

Norfund og næringslivsbistand er ikke ukontroversielt i et utviklingsperspektiv.

I flere år har man sett eksempler på enkeltinvesteringer som har ødelagt for lokal verdiskapning, brutt anerkjente menneskerettigheter og som er preget av hemmelighold.Ikke minst er deres egen rapportering på utvikling mangelfull. Kan man da kalle det et utviklingspolitisk verktøy?

Hvilken utvikling og hvor er den?

I 2015 ble det gjennomført en evaluering av Norfund for å forstå Norfunds rolle i norsk utviklingspolitikk, og å dokumentere utviklingseffekt og lærdom for videre virksomhet.4 Blant flere ting så satte den fingeren på følgende:

  1. Norfund har ikke innfridd kravet om kun å investere i lavere middelinntektsland eller i land som er fattigere enn disse. Det er en begrenset andel av fondets midler og engasjement som er rettet mot de minst utviklede landene
  2. Det er en økning i både antall og samlede beløp på investeringer som kanaliseres gjennom skatteparadiser.
  3. Det er vanskelig å tillegge utviklingseffekt til Norfunds deltakelse i investeringene, og ikke mulig å vurdere Norfunds innvirkning på den økonomiske og sosiale utviklingen i vertslandene. Her er det påfallende at på tross av fondets mandat, så anser ikke Norfund det som sitt ansvar å vurdere eller rapportere på denne utviklingseffekten.
  4. Norfund måler ikke merverdi av sine investeringer, altså hvorvidt de utløser ytterligere investeringer.

Det gjennomgående er den økonomiske lønnsomheten som er i fokus,5 og det har blitt uttalt at målet er å tjene penger. På tross av at det er et utviklingspolitisk verktøy så ser fondet på seg selv som investorer. Det skaper konflikt mellom «teori» og «praksis». La oss derfor se nærmere, om enn noe overfladisk, på noen av argumentene for at Norfund ikke er helt hva de liker å framstå som.

Arbeidsplasser og likestilling

Investeringer skal bidra til arbeidsplasser. Samtidig så måler ikke Norfund hvorvidt de faktisk bidrar til å skape nye arbeidsplasser. Deres statistikk på sysselsatte sier ingenting om disse arbeidsplassene eksisterte forut for investeringen, eller om arbeidsforhold. Det sier enda mindre om hvilke arbeidsplasser og annen lokal næringsvirk-somhet som har forsvunnet som resultat av investeringer, i blant annet vannkraftprosjekter.

Det samme gjelder sysselsetting av kvinner. Norfund rapporterer på prosentandelen kvinnelige ansatte i sine prosjekter. Tallene viser seg imidlertid å være styrt av hvorvidt det er investert i et selskap med høy andel kvinnelige ansatte i utgangspunktet. Det er vanskelig å si om sysselsettingstallene går opp eller ned på grunn av Norfunds innsats, eller om det bare er en tilfeldighet. De sier ikke noe om deres bidrag til å styrke fokuset på kvinners rettigheter eller inkludering av kvinner på arbeidsplassen. Det rapporteres lite om arbeidsforhold og ingenting om likelønn. Dette på tross av at de skal følge ILOs kjernekonvensjoner.

Statsbygging og infrastruktur

Investeringene skal også bidra til å styrke det offentlige apparatet gjennom økte skatteinntekter. Når vi ser en økning på investeringer som går gjennom skatteparadiser, så faller dette argumentet på sin egen urimelighet. Men selv på de investeringene som ikke er skatteparadiser, så er det grunn til å tvile på denne «sannheten». I blant annet Guatemala og Honduras investerer Norfund i selskaper som i mange tiår aktivt har motarbeidet ethvert forsøk på å øke beskatningen av selskaper, i et land der skatteleggingen av selskaper allerede er uforholdsmessig lav. Da kan man jo spørre seg selv hvordan dette bidrar til å styrke den offentlige infrastrukturen.

Et annet eksempel er fra Nepal der SN Power6 har investert i det norskeide vannkraftverket Khimti i Nepal, som igjen drives av selskapet Himal der også SN Power er største eier. SN Power er et kommersielt selskap som investerer i ren energi i fremvoksende markeder og eies av Statkraft og Norfund. I følge en rapport presentert av Fremtiden i våre hender i 20157 selger selskapet strøm til staten for en pris som øker også i takt med prisutvikling. Samtidig er strømprisen i Nepal subsidiert og flat, noe som gjør at underskuddet på statsbudsjettet øker hvert år. Selv om Nepal uten tvil får mer strøm gjennom denne avtalen, så er strømmen så dyr og avtalen er bygget opp slik at Nepal i praksis overfører store summer til Norge på årlig basis.

Etter planen skal halvparten av rettighetene til anlegget overleveres Nepal i 2020. Resten skal leveres i 2050. Økonomiske beregninger viser imidlertid at utbyggingen er nedbetalt for lenge siden, så alt som betales inn til Norge, er nå et rent overskudd.

Elitenettverk

Andre investeringer har vist seg å gå til selskaper som er kontrollert av en lokal elite og bidrar dermed til å opprettholde gamle konfliktlinjer i samfunnet. I Angola har Norfund investert i en bank som brukes som pengehvitevaskingsmaskin, der det statlige oljeselskapet har hatt for stor kontroll over banken, der eierskapet er ukjent men hvis styremedlemmer er personer som er knyttet til blant annet våpenhandel og korrupsjon.8

I Guatemala har Norfund investert i et heleid datterselskap underlagt det spanske selskap Hidralia Energía. Selskapet i Guatemala er ledet av to spanske brødre med lang fartstid i energisektoren. De er en av energisektorens og Spanias mektigste familier og bedriftseiere, og med et de facto hegemoni over energimarkedet i Spania.

I Honduras er millioninvesteringen blant annet plassert i en finansinstitusjon med nære relasjoner til private, honduranske virksomheter som er beryktet for grove menneskerettighetsbrudd, og som var medvirkende til statskuppet i 2009.9

Fornybar energi

Fornybar energi er et hett investeringsområde, og et av Norfunds prioriterte innsatsområder fordi det vurderes som et utgangspunkt for økonomisk vekst og forbedret livskvalitet i utviklingsland. Utbygging av vannkraftprosjekt ses også på som et middel for fattigdomsreduksjon. Teorien sier at elektrisitet gir velstandsøkning for middelklassen, som igjen vil føre til bedre levekår for de fattige

De sosioøkonomiske effektene av energi-satsningen er imidlertid usikre. Å måle utvikling gjennom kraftberegning og tilgang er en for enkel tilnærming, da det ikke tar høyde for hva som er forutsetningene for tilgang på strøm. En evaluering Riksrevisjonen gjennomførte av norsk energibistand generelt,10 konkluderte med at bistanden i liten grad har ført til økt fornybar kraftproduksjon. Strøm er i tillegg avhengig av det nasjonale (private eller offentlige) systemet for transport og distribusjon, og ikke minst, strømprisen.

Naturressurser og selvbestemmelse

Investeringen i blant annet vannkraftverk skjer ytterst sjeldent på lokalbefolkningens premisser. I flere tilfeller blir ikke urfolk og lokalbefolkning konsultert på forhånd, og de få konsultasjonsrundene som blir gjennomført, er ofte mangelfulle eller basert på manipulerende informasjon. Vannkraftprosjekter og andre utvinningsprosjekter presses på lokalsamfunnene ved bruk av vold og trusler. Dette på tross av at den norske regjeringen har uttalt at det er særdeles viktig å sikre «urfolks og lokalsamfunns rettigheter og medbestemmelse i planleggingen og gjennomføringen av prosesser knyttet til deres landområder og livsgrunnlag».11

Andre utfordringer som kan nevnes, er manglende tilgangen på informasjon og dermed tilsvarende begrensede mulighet for å følge opp investeringene. Mange av investeringene skjer via en tredjepart, i selskap med hemmelige eiere eller i skatteparadiser. Dette gjør det vanskelig å kontrollere om investeringene faktisk oppfyller sitt formål. Dette gjør det også tilsvarende vanskelig å måle deres utviklingseffekt, samtidig som det er lettere å avfeie skyld i brudd på menneske- og arbeiderrettigheter.

Utviklingspolitikk eller næringsinteresser?

Investering i lønnsomme bedrifter er en forutsetning for Norfund, men de understreker likevel at investeringene må være basert på kompetanse om de landene og sektorene de investerer i. I tillegg sier Norfund at de har fokus på bærekraft, og skal påse at hensyn til miljø og sosiale forhold blir ivaretatt. Det er likevel litt for mange historier som viser at vi satser på et næringsliv som fremmer kapitalinteresser fremfor utvikling på folks egne premisser.

Eksempler som de ovenfor, virker imidlertid ikke å være et problem for Norge eller Norfund. Norfund har anerkjent at flere av deres investeringer og partnere ikke er ideelle, men mener at det ikke finnes bedre aktører i de landene de investerer i. Muligheten for å ikke investere i et land hvor man bare finner tvilsomme aktører, er tydeligvis ikke et alternativ.

Det ser ut som at de som vinner på flere av Norfunds investeringer, er næringslivet selv. Økonomisk lønnsomhet og gevinst er åpenbare ledesnorer i arbeidet, og det kan virke som at Norfund anser seg som investorer fremfor bistandsaktører. Er det kanskje på tide å kalle en spade for en spade, og kalle dem investorer, og skal de fortsette å få årlige millionoverføringer over norsk bistandsbudsjett?

Noter:

  1. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-35-20142015/id2423253/
  2. d.s.
  3. http://www.norfund.no/mandate/category370.html
  4. https://www.norad.no/om-bistand/publikasjon/2015/evaluation-of-the-norwegian-investment-fund-for-developing-countries-norfund/
  5. http://www.forumfor.no/assets/docs/Bistand-eller-butikk-12.02_1.pdf
  6. Eies av Statkraft og Norfund
  7. http://www.framtiden.no/rapporter/rapporter-2015/750-ren-utvikling-eller-ren-business/file.html
  8. http://www.bistandsaktuelt.no/nyheter/nyheter—tidligere-ar/2010/senat-kritikk-av-norfunds-angolanske-partner/
  9. http://www.latin-amerikagruppene.no/Artikler/14907.html
  10. https://www.riksrevisjonen.no/rapporter/Sider/BistandRenEnergi.aspx / http://www.framtiden.no/201406276496/aktuelt/energi/seier-for-fivhs-arbeid-med-energibistand.html
  11. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/Meld-St-10-20142015/id2345623/