Hva kan gjøres med ulikhetene?

Av Marie Sneve Martinussen

Bokomtaler Nr 4 2015

Anthony Atkinson:
Ulikhet. Hva kan gjøres?
Cappelen Damm, 2015, 437 sider

Anthony «Tony» Atkinson er professor i samfunnsøkonomi ved universitet i Oxford, og har i hele sin over 40 år lange karriere vært en toneangivende forsker innen økonomisk ulikhet og fattigdom. Han omtales ofte som ulikhetsforskningens gudfar, og har bidratt med mange sentrale innsikter om hvordan rikdom og makt er fordelt i samfunnet. Thomas Piketty, forfatteren bak storverket Kapitalen i det 21. århundret, omtaler Atkinson som sin mentor, og de to har tidligere samarbeidet om flere bokutgivelser.

Ulikhet. Hva kan gjøres?, som kom ut i norsk versjon denne høsten, er Atkinsons nyeste bok. Her gjør han det som forskere så alt for sjeldent gjør: tar tak i de politiske konsekvensene av forskningsresultatene, og bruker sin faglige tyngde til å foreslå helt konkrete tiltak for å bekjempe ulikhet. Det gjør denne boken interessant og viktig for alle oss som mener at strukturell økonomisk ulikhet er vår største utfordring som samfunn. Det er en engasjerende og høyst politisk bok, hvor spørsmålet om makt står like sentralt som den kvantifiserbare ulikheten.

Ulikhet i muligheter eller resultat?

Atkinson starter boka med en grundig diagnose av problemet, og stiller opp et viktig skille, mellom mulighetsulikhet og resultatulikhet. Hans poeng er at det er lettere å få politisk støtte for et ønske om like muligheter for alle, mens det er minst like viktig å fokusere på ulikheten i resultatene som oppnås. Man kan ikke godta fattigdom uansett hvor stor mulighet de fattige har hatt til å gjøre andre valg i livet, og heller ikke stor rikdom uansett hvor hardtarbeidende eller smarte de rike har vært. Dette er velkjente standpunkter på venstresida, og et viktig grunnlag for påstanden om at det er ulikheten i seg selv om er problemet, uavhengig av om den skyldes ytre omstendigheter eller individers gode og dårlige valg.

Et slikt absolutt syn på ulikhet som problem gir grunnlag for en mer omfattende omfordelingspolitikk enn om man kun fokuserer på å skape en arena med like vilkår. Atkinson trekker i denne sammenhengen fram Platon, som tok til ordet for at ingen burde være mer enn fire ganger rikere enn samfunnets fattigste borger. Ulikheten er skadelig fordi den skaper stor avstand i samfunnet, og tiltak for å begrense rikdom kan rettferdiggjøres uavhengig av om de fattige tjener på denne politikken.

Dette står i sterk kontrast til klassisk økonomisk teori, hvor oppgaven alltid er å «gjøre kaka større» uavhengig av hvordan kaka fordeles. En oppfølging av Atkinsons resonnement, som jeg mener er viktig å uttale i klartekst, er at vi som samfunn heller bør velge ei mindre kake som er likt fordelt, enn ei større kake som er ulikt fordelt. Det er nemlig ofte denne svært teoretiske, og sjeldent empirisk underbygde, «effektivitetskritikken» som møter venstresida når vi diskuterer tiltak mot ulikhet. Her mener jeg vi må være tydeligere på å avsløre at premisset som ligger til grunn for høyresidas kritikk mot utjevningstiltak, nettopp er at de prioriterer stor kake framfor lik fordeling, og dermed ikke anerkjenner ulikhet som et problem i seg selv.

Ulikhetens historie

Et viktig bidrag denne boken kommer med, er den oversiktlige og grundige framstillingen av økonomisk ulikheten de siste hundre år, hovedsakelig internt i nord-amerikanske og europeiske land, men også med et blikk til Latin-Amerika. Hovedkonklusjon her er at ulikhet ikke er en konstant størrelse. I alle land har ulikheten utviklet seg, både i positiv og negativ forstand, så lenge man har hatt gode statistiske datakilder å måle etter.

Den viktigste innsikten man får ut fra en slik historiegjennomgang, er at økonomisk ulikhet har vært bekjempet og redusert tidligere, og derfor kan reduseres igjen.

I tiårene etter andre verdenskrig, fram til midten av 80-tallet, ble ulikheten redusert i de fleste vesteuropeiske land, spesielt i Skandinavia. Atkinson går igjennom det han kaller en bevisst politisk bekjempelse av ulikheten i disse tiårene, og slår fast at valget om å forlate denne utjevnende politikken var et like bevisst politisk valg som det i sin tid var å innføre den. Han henter mange eksempler fra Storbritannia, hvor Atkinson selv var aktiv i å kritisere Thatcher-regjeringens politikk for økte forskjeller.

At Latin-Amerika inkluderes i denne oversikten er en stor styrke. Det utvider perspektivet, og er et godt tilskudd til en ofte eurosentrisk debatt. Statistikken som legges fram for de latinamerikanske landene, viser at ulikheten jevnt over ligger på et høyere nivå enn i OECD-land, men at ut-viklingen har gått entydig mot lavere samlet ulikhet (Gini-koeffisienten) og lavere nivå av fattigdom siden begynnelsen av 2000- tallet. Også her peker Atkinson på konkrete politiske tiltak som årsak, spesielt progressive offentlige overføringer.

Spørsmål om makt

Atkinson er verken revolusjonær eller selv-erklært sosialist. Han vil ikke utslette all ulikhet, men begrense det han mener er et alt for høyt nivå av ulikhet i dag. Hans største bekymring er at han i løpet av sin karriere har vært vitne til en fundamental endring i ulikhetsutviklingen. Fra en periode hvor mange ting gikk i riktig retning, om enn alt for sakte, til at ulikheten siden midten av 80-tallet har økt stadig raskere. I mange land kan økonomisk ulikhet i dag måles til å være høyere enn den var før andre verdenskrig, og fra Atkinsons standpunkt er dette en stor trussel for samfunnet.

En av styrkene i boka, sett fra et sosialistisk perspektiv, er imidlertid et gjennomgående fokus på makt. Både i analysen av årsakene til økt ulikhet, og ikke minst i forslag til løsninger står maktperspektivet sentralt.

At ulikhet i inntekt og formue avler ulikhet i makt, er det samfunnsmessige hovedproblemet i Atkinsons analyse. Som en del av problembeskrivelsen trekker han fram en svekket fagbevegelse, færre kollektive forhandlinger og arbeidere som gjennom ustandardiserte arbeidsforhold har redusert makt på arbeidsplassen og i samfunnet.

Et spesielt nyttig poeng som trekkes fram, er forskjellen på eierskap og kontroll. Eierskapet til formue er i dag mye mindre ulikt fordelt enn for hundre år siden, da det fantes en liten kapitalistklasse som eide det meste. Denne endringen i eierskap, påstår Atkinson, «har ikke gitt noen utjevning av den økonomiske makten». Å eie bolig eller ha formue i pensjonssparing gir deg ingen makt over viktige makroøkonomiske størrelser, som arbeidsplasser og investeringer. En formue er i utgangspunktet passiv, helt til den blir brukt som kapital i nye investeringer. Det er da de som kontrollerer kapitalen, for eksempel fondsforvaltere i pensjonsfondet ditt, som har makt til å påvirke samfunnet. Derfor må vi skille mellom formue og kapital, der redusert ulikhet i fordelingen av formue ikke nødvendigvis betyr redusert ulikhet i makt.

15 konkrete forslag

15 krav

  1. Sterkere politisk påvirkning på teknologisk innovasjon.
  2. Samarbeid mellom partene i arbeidslivet i lønnsforhandlinger og ved andre reformer.
  3. Konkret mål for redusert arbeidsledighet, kombinert med statlig jobbgaranti med minstelønn.
  4. Lovfestet minstelønn.
  5. Alle borgere får tilbud om nasjonal spareobligasjoner med garantert positiv realavkastning.
  6. Utbetale en engangssum (minstearv) til alle innbyggere idet de fyller 18 år.
  7. Offentlig investeringsfond for å bygge opp statens nettoformue.
  8. Mer progressiv skatt på inntekt, opp til en marginalskatt på 65 %.
  9. Skatterabatt på arbeidsinntekt under en viss sum (Frikort / bunnfradrag)
  10. Progressiv arveskatt.
  11. Nasjonal eiendomsskatt med progressiv profil.
  12. Universell barnetrygd, skattes som inntekt.
  13. Borgerlønn til alle som jobber, studerer eller passer barn.
  14. Øke satsene for sosiale ytelser.
  15. Øke bistandsbudsjettet til 1 % av BNP.

Basert på en historisk og økonomisk analyse av ulikhet, kommer Atkinson altså med 15 konkrete mottiltak. Disse spiller hoved-rollen i boka, og er mye av grunnen til at denne utgivelsen har fått langt mer oppmerksomhet enn resten av hans forfatterskap. Tiltakene er til dels radikale, spesielt sett fra et britisk perspektiv, men Atkinson argumenterer for at de er reelt gjennomførbare på relativt kort sikt, innenfor rammene av dagens økonomiske system.

Progressiv beskatning

I norsk kontekst, med ei mørkeblå regjering som har skattekutt som hovedsak og ei tidligere rødgrønn regjering som i åtte år la skattedebatten død, er de fire forslagene knyttet til beskatning blant de mest relevante på Atkinsons liste.

Formålet med de fire forslagene er flere. De er utformet for å redusere ulikheten direkte, ved å overføre større deler av de høye inntektene og store formuene til fellesskapet. De skaper en mer rettferdig fordeling av kostnadene ved å finansiere fellesskapsløsningene og statsdriften. Og ikke minst øker de skatteinntektene for å skaffe finansiering til flere av de andre tiltakene på forslagslisten. Økte skatteinntekter er en forutsetning for at vi skal kunne drive omfordelingspolitikk i stor skala.

Økt marginalskatt på inntekt

De fleste land har, som Norge, progressive skattesystemer for inntektsskatt. Det vil si at en som tjener lite, betaler en mindre prosentvis andel av inntekten sin i skatt enn en som tjener mye. Akkurat hvor progressivt systemet skal være, er det imidlertid delte meninger om. Atkinsons forslag innebærer en mer progressiv profil, hvor de med høy inntekt betaler mer, også sammenlignet med dagens norske skattenivået.

Marginalskatt er begrepet vi bruker på den skatten man betalte på sin neste inntektskrone. I Norge er den maksimale marginalskatten på 47,1 % og inntreffer når du tjener over 885 000 kroner. Det innebærer at for hver ekstra krone du tjener over 885 000 kroner, betales 47,1 % i skatt. Atkinson ønsker å forlenge den progressive profilen til flere toppinntektsnivåer, og øke den maksimale marginalskatten til 60 %.

Dette forslaget er motsatt av det regjeringen har foreslått i sin skattereform, hvor marginalskattene kuttes for alle inntektsgrupper, og mest for de som tjener mest. Argumentene vi da må bruke mot regjeringens skattekutt er at de både øker ulikheten og reduserer muligheten for omfordelingspolitikk fordi det reduserer skatteinntektene.

Arveskatt

Også når det gjelder skatt på arv, er Atkinsons forslag interessant i den hjemlige debatten. Hans forslag ligner på den norske arveavgiften som ble fjernet på Siv Jensens første statsbudsjett for to år siden. Et interessant poeng her er at også den rødgrønne regjeringen foreslo å kutte i, men ikke fjerne, arveavgiften i sitt forslag til budsjett for 2014. Arbeiderpartiet har i ettertid ikke gitt svar på om de ønsker å gjeninnføre arve-avgiften, og i så fall i hvilken form.

Atkinson argumenterer for arveskatt ved å blant annet henvise til Pikettys hovedpoeng om hvordan kapitalakkumulasjon er en av de viktigste drivkreftene for økt ulikhet. Å skattlegge overføring av formuer mellom generasjoner er et svært målrettet tiltak mot denne problemstillingen. I tillegg foreslår Atkinson at inntektene fra arveskatt brukes til å sikre alle borgere en slags «minstearv», i form av en kontantoverføring fra staten i det de fyller 18 år. Disse to forslagene i kombinasjon innebærer kraftig omfordeling, samtidig som de går rett til kjernen av det faktum at de som er rike i dag, i hovedsak er det fordi de ble født rike.

Eiendomsskatt

Skatt på eiendom er mer utbredt i den store verden enn det den norske debatten kan gi inntrykk av. Både Storbritannia og USA har slik skatt, men på samme måte som i Norge er det lokale myndigheter som ilegger den. Det, kombinert med manglende progressiv profil, gjør at slike skatter i dag ikke alltid har en heldig sosial profil.

Atkinsons forslag er utarbeidet for Storbritannia, men ideen bør følges opp og konkretiseres for norske forhold. En norsk nasjonal eiendomsskatt kunne hatt progressive elementer, slik at skatteprosenten øker med økt verdi på bolig. Og hvis skatten sees i sammenheng med inntektsskatt og fomueskatt, er det flere muligheter for å unngå at fattige minstepensjonister må ta opp lån for å betale skatt, slik høyresida skremmer med.

I diskusjonen om en nasjonal eiendomsskatt må man ha med at 355 av landets 428 kommuner har denne skatten som en viktig inntektskilde. Det innebærer at en overføring av skatteinntekten til nasjonalt nivå, må kompenseres med for eksempel økt kommunalt skattøre eller økte rammetilskudd til kommunene.

Arbeid til alle

I tillegg til flere forslag som omhandler omfordeling etter at ulikheten har oppstått, som skatteforslagene, har Atkinson flere forslag som skal motvirke årsakene til ulikhet. Et av dem er forslaget om konkrete arbeidsledighetstiltak, med mål om full sysselsetting og jobbgaranti. Dette tiltaket bygger på forståelsen av at arbeidsledighet er et svært alvorlig problemet for et hvert samfunn, fordi det skaper ulikhet og sløser med samfunnets ressurser.

Atkinson ønsker i første omgang at redusert arbeidsledighet skal være et tydeligere mål for den økonomiske politikken. At konkrete og forpliktende måltall skal fastsettes årlig, i motsetning til dagens sysselsettingsmål som ofte består av et generelt uttalt ønske om lav arbeidsledighet. Han sammenligner det med et inflasjonsmål, som per i dag styrer pengepolitikken i over 20 land. Norge er ett av disse landene, og det er inflasjonsmålet på 2,5 % som er hovedindikatoren når Norges Bank setter opp og ned rentenivået. Atkinson spør hvorfor ikke arbeidsledigheten er et mer relevant måltall for økonomien, og foreslår at dagens alvorlige arbeidsledighetsnivå møtes med et slik måltall, som gradvis settes lavere for hver år.

Dersom pengepolitikk og andre tradisjonelle virkemidler ikke gjør at man når målene, bør man i følge Atkinson, sette igang med statlige sysselsettingstiltak, slik man har gjort i flere land under tidligere økonomiske nedgangstider. En slags utvidet keynesiansk motkonjunkturpolitikk, som sikter mot full sysselsetting og jobbgaranti for alle som ønsker arbeid.

Forslaget er veldig interessant, spesielt med tanke på hvordan rentenivået settes. I Norge er arbeidsledighet en av flere indikatorer Norges Bank vurderer i rente-settingen, men inflasjonsmålet ilegges mer tyngde. Et forslag om å snu på dette bør absolutt diskuteres.

I lys av den økende arbeidsledigheten er Atkinsons hovedargument svært relevant i den norske debatten. Han peker på det offentliges ansvar for sysselsettingspolitikken, og hvordan arbeid til alle er et grunnleggende tiltak for å bekjempe ulikhet.

Allerede gjennomført?

Flere av forslagene i Atkinsons bok er tiltak som allerede er gjennomført i Norge. Universell barnetrygd har vi, oljefondet er et slags offentlig investeringsfond, trepartssamarbeidet sikrer fagbevegelsen en sentral rolle, bistandsbudsjettet nærmer seg 1 % av BNP og allmenngjøring av tariffavtaler medfører en sektorvis minstelønn.

Men, og her er det et viktig men, alle disse elementene ved den norske modellen er under kraftig press. Vi kan på ingen måte si oss ferdig med disse tiltakene, og må heller bruke Atkinsons argumenter for å forsvare dem mot angrep fra høyresida. De er sentrale grunnsteiner i kampen mot økende ulikhet, og vi må jobbe for at de styrkes i årene framover.

Et konkret eksempel er barnetrygden som ikke har vært justert på 20 år. I vår kom Unicef med en rapport som viser at den norske barnefattigdommen, som har vokst jevnt de siste ti årene, ville blitt redusert med 27 % kun ved å justere opp barnetrygden i tråd med den generelle prisveksten.

Kan det gjennomføres?

Det store spørsmålet etter å ha lest om alle Atkinsons forslag, er så klart om disse tiltakene i det hele tatt er gjennomførbare. For å svare på dette brukes et eget kapittel på beregninger av hvor mye det vil koste å implementere tiltakene i Storbritannia. Selve regnestykket er ikke overførbart til Norge, men underbygger realismen i forslagene, og kan med hell brukes som motargument til alle de som vil mene at slik politikk vil ruinere økonomien.

Jobben videre for oss som ønsker å følge opp forslagene, er å konkretisere dem for gjennomføring i norsk kontekst. Som en del av bakgrunnen for denne jobben anbefales kapittelet «bør kaken krympes?», som vies til økonomifaglige diskusjoner om premissene bak effektivitetskriterier, og påstander om at utjevnende politikk vil krympe økonomien som helhet. Denne delen gir et teoretisk grunnlag for videre arbeid med forslagene, og bør leses spesielt av økonomi-studenter og andre som ser behov for en motkur mot de markedsliberalistiske premissene som dominerer klassisk økonomisk teori.

Ei viktig bok i en viktig debatt

Uansett om man leser denne boka eller nøyer seg med å lese de mange som har skrevet om denne boka, er Ulikhet. Hva kan gjøres? et svært konstruktivt innspill i debatten om ulikhet.

Atkinsons uttalte mål med boka er å ansvarliggjøre de mange politikerne som i dag sier de mener ulikheten er for stor, men som likevel ikke gjør noe med det. Ved å vise at ulikhet har vært bekjempet tidligere, og komme med konkrete forslag til hvordan det kan gjøres igjen, fokuserer han på politikkens muligheter og maner til handling. Derfor vil denne boka være viktigere enn de fleste andre som er skrevet på feltet, fordi han gir oss verktøy som vi må ta aktivt stilling til.

For venstresida, og spesielt Rødt, ligger flere av forslagene nært opp til våre egne standpunkter, og bør tas med når vi utvikler ny politikk i kampen mot forskjells-Norge.

Marie Sneve Martinussen