Gnist

HJELMENGUTVALGET

Av Rolv Rynning Hansen

2019-02A

EØS er en abonnementsordning på høyrepolitikk, sa SV-leder Audun Lysebakken. En god beskrivelse av EØS, men Hjelmengutvalget tar regjeringen et skritt videre og bruker ESA til ytterligere å privatisere ut over hva EØS faktisk tvinger fram.

Rolv Rynning Hanssen er styremedlem i Handelskampanjen og har jobbet med
handelspolitikk i Public Services International. Jobber som rådgiver i Fagforbundet.
Foto: Maxpixel.net

I mandatet til Hjelmengutvalget sier regjeringa:

Problemstillinger i lys av EØS-avtalens regler om offentlig støtte EØS-reglene om offentlig støtte regulerer i dag forhold av stor betydning for konkurransen mellom offentlige og private aktører. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har behandlet en rekke klagesaker om støtterettslige problemstillinger knyttet til kryss-subsidiering, skattefritak og manglende etterlevelse av markedsinvestorprinsippet de siste årene. På bakgrunn av enkeltsakene har ESA på generelt grunnlag reist spørsmål om skattelovens generelle skattefritak for staten, fylkeskommuner, kommuner, regionale helseforetak og helseforetak, og ubegrensede garantier for de ovennevnte subjektene, er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte når disse utøver økonomisk aktivitet. ESA har også anmodet norske myndigheter om å innføre tiltak som hindrer at det offentlige kryss-subsidierer sin økonomiske aktivitet. Skattefritaket i skatteloven § 2-30 første ledd bokstav b, c og g nr. 5 gjelder i utgangspunktet all aktivitet som staten, fylkeskommuner, kommuner, regionale helseforetak og helseforetak utøver innenfor sitt rettssubjekt. Det omfatter alle inntekter, herunder inntekter fra kommersiell virksomhet, utbytte, gevinster og renteinntekter. ESA har foreløpig konkludert med at det generelle skattefritaket i skatteloven § 2-30 for ovennevnte subjekter er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte når disse aktørene utøver økonomisk aktivitet.

I tillegg er utvalget bedt om å komme med ytterligere forslag til tiltak for å sikre like konkurransevilkår mellom offentlige og private aktører. Dette har ingenting med EØS-avtalen å gjøre, det er rett og slett et forsøk på å øke privatiseringsomfanget.

EØS-avtalen hadde utgangspunktet at avtalen ikke skulle regulere hvordan Norge organiserte sin velferdsstat og offentlige virksomhet. Poenget var likebehandling av norsk og utenlandsk næringsliv. Det som kalles ulovlig statsstøtte, skal bare gjelde om de statsstøttede tjenestene ble tilbudt i et grenseoverskridende marked.

Å anse det som problematisk at offentlige virksomheter får lavere rente fordi de ikke kan gå konkurs, samt at offentlig virksomheter ikke betaler skatt (eventuelt til seg selv!) er noe ingen før har seriøst brukt i argumentasjon for privatisering.

Det er verdt å merke seg at utvalget som regjeringa oppnevnte, har delt seg på de fleste viktige områder. Det er særlig Beatrice Dankertsen Hennyng fra Kommunesektorens organisasjon (KS) og seniorrådgiver Stein Reegård ( LO) som opponere mot flertallets linje med uvanlig sterke ord til å komme fra disse organisasjonene.

Stein Reegård skriver i en merknad:

Fremstillingen ser ut til å mangle den innsikt at offentlig sektor (ca. en tredel av norsk økonomi) i all hovedsak er innrettet for å ivareta roller som ikke egner seg for generell markedskonkurranse. Uten den betydelige endringen i norsk konkurransepolitikk som utvalgets flertall går inn for er de reelle problemstillinger som ligger i mandatet 1 Bakgrunn, mandat og sammendrag 17 knyttet til begrensede berøringsområder mellom offentlig og privat tjenesteyting.

Stein Reegård innledet om Hjelmengutvalgets rapport om offentlige tjenester og konkurranse på Nei til EUs faglige konferanse i Oslo. Der sa han blant annet:

– Det er helt opplagt at SFO kan bli skattlagt. Det finnes nærliggende private tilbud, SFO er ikke obligatorisk og det er høy egenbetaling. ESA har sagt at dette skal gå fri, men det tror jeg er fordi de sitter der nede i Brussel og ikke aner hvordan SFO drives.

– Det er på to områder EØS-avtalen har gitt oss uventede virkninger. Det er i arbeidslivet og det er for offentlig sektor. På begge områdene var det forutsatt at dette skulle være nasjonalt og suverent, også i EU. Men slik er det ikke når det kommer til stykket.

Flertallet i Hjelmengutvalget mener at konkurs-immunitet ikke trenger å endres, men man må innføre det de kaller et markedsaktørprinsipp.

Dette innebærer at det offentlige, når det driver aktivitet i et marked, må handle på samme måte som en sammenliknbar, rasjonell og profittorientert privat aktør ville ha gjort. Dette betyr blant annet at rentefordelen (som en får da en ikke kan gå konkurs) ikke gjelder den kommersielle delen; det må stilles krav til markedsavkastning i tråd med hva private ville krevd; det må lages en egen tilsynsmyndighet for å påse at det offentlige virkelig etterlever rollen som markedsaktør. Utvalget vil at Konkurransetilsynet skal få denne rollen og få myndighet til å bøtelegge offentlige aktører som ikke etterlever dette.

KS: Hjelmengutvalgets forslag om et generelt markedsaktørprinsipp uten krav om samhandelspåvirkning innebærer at offentlige, lokale vare- og tjenestetilbud av begrenset omfang, må følge de samme kravene til separat regnskapsførsel og skatteplikt som gjelder for mer omfattende vare- og tjenestetilbud som er omfattet av EØS-avtalens støtteregler. I tillegg forstår vi forslaget slik at det at det skal innføres løpende avkastningskrav slik at det offentlige vil være forpliktet til å prise sine varer og tjenester basert på en kalkyle hvor alle kostnader inngår. Forslaget innebærer på dette punktet en betydelig endring av rammebetingelsene for mange av de vare- og tjenestetilbudene som norske kommuner har i dag. Ytterligere medfører forslaget betydelige ekstra kostnader for lokale tjenestetilbud.

Flertallet foreslår lovfesting av et generelt markedsaktørprinsipp, jfr. rapporten pkt. 10.8: «et generelt prinsipp om at når en offentlig aktør driver kommersiell aktivitet i konkurranse med andre (juridisk betegnet som økonomisk aktivitet) skal dette gjøres på markedsmessige vilkår, det vil si at det stilles krav om markedsmessig avkastning i virksomheten.»

Det blir da sentralt å avklare på hvilke områder Hjelmengutvalget foreslår strengere regler. KS har identifisert at dette i hovedsak dreier seg om:

• Innføre et generelt markedsaktørprinsipp.
• Innføre skatteplikt, med eller uten en nedre omsetningsgrense.
• Innføre et krav til regnskapsmessig skille, med eller uten en nedre omsetningsgrense. Innføring av krav om regnskapsmessig skille er en nødvendig følge av de to første.

Regjeringa fortsetter å omdanne den norske staten fra hva vi kjenner som en stat med et omfattende, skattefinansiert sikkerhetsnett, til en stat basert på markedet. Samfunnet har i dag målsettinger knyttet til fordeling, med andre ord om hvordan den samfunnsøkonomiske kaka skal fordeles. Det offentlige driver inn skatter og avgifter som ikke bare finansierer offentlig virksomhet, men som også går til ulike tilskudd- og støtteordninger.

Fordelingshensyn vil stå i veien for hensynet til effektivitet. For eksempel vil omfordelende skatter som oftest skape et effektivitetstap, både gjennom de direkte inndrivingskostnadene og gjennom de vridningsvirkningene skattene kan forårsake. Aktørene står ikke overfor de riktige samfunnsøkonomiske kostnader og inntekter når beslutninger som størrelsen på arbeidstilbud eller investering skal fattes.

Statsstøttereglene på sin side har fokus på likebehandling og økt samhandel. EØS sine statsstøtteregler kommer derfor ofte i konflikt med ønsket om størst mulig samfunnsøkonomisk velferd fordi statsstøttereglene ikke har samfunnets og innbyggernes velferd som målsetting.
Hva er samfunnsøkonomisk effektivitet? Hvis et kommunalt svømmebasseng som allerede er bygget, blir tvunget til å ta så høye priser på grunn av markedsaktørprinsippet slik at kapasiteten ikke blir brukt, er dette sløsing med ressurser og derfor en ineffektivitet. Hvis en trekker inn fordelingshensyn, som for eksempel at kommunens innbyggere teller mer enn eierne av private konkurrenter, vil resultatet bli motsatt.

Hvordan vil kravene etter markedsaktørprinsippet vil påvirke tjenestetilbudet, særlig om det fører til dyrere tjenester eller eventuelt bortfall av tjenester. Hjelmengutvalget legger for øvrig til grunn vurderinger av at dersom det offentlige påføres samme «ulemper» som de private, så blir det like vilkår. Utredningen analyserer ikke betydningen av at det offentlige ofte har ulemper som de private ikke har, typisk forpliktelser til å operere ulønnsom infrastruktur. Hva er den samfunnsøkonomisk sett optimale utnyttelsen av eventuell overskuddskapasitet i slik infrastruktur? Eksempler basert på kommunale svømmehaller eller kulturhus kan være illustrerende her. Nyere statsstøtteretningslinjer legger til grunn at det offentlige kan benytte inntil 20 prosent av kapasiteten i infrastruktur for økonomisk aktivitet uten at statsstøttereglene kommer til anvendelse, men Hjelmengutvalget anbefaler ikke å anvende dette unntaket.

Hva om vi tar utgangspunkt i ulike typetilfeller som vi mener det er sannsynlig at er unntatt EØS, men som nå vil bli omfattet etter Hjelmengutvalgets forslag? Dette kan for eksempel være offentlig ikke-økonomisk aktivitet som har relativt store faste kostnader, men der det finnes restkapasitet som kan brukes av innbyggerne, og der denne aktiviteten kan komme i et konkurranseforhold til tilsvarende privat aktivitet.  Fullkostbasert prising innebærer at en bedrift setter prisene slik at alle kostnader inkludert kapitalkostnader dekkes på et hvert tidspunkt for alle produkter i alle markedssegmenter. Utleie av skolesvømmebasseng og lokaler i kulturhus er noen relevante eksempler. Laboratorietjenester er også et godt eksempel og er relevant på mange områder, som for eksempel innenfor helse, mat og vann.

Kulturhuset eller skolesvømmebassenget står der, og det er ikke lett å avhende det. Det finnes en marginalkostnad ved for eksempel å la publikum bruke et skolesvømmebasseng i helgene. Dette er kostnader til oppvarming og bemanning. Men de store investeringskostnadene er ikke relevante ettersom de er tatt og er irreversible. Når betalingsviljen overstiger de marginale kostnadene, er det samfunnsøkonomisk lønnsomt at den tilgjengelige kapasiteten tas i bruk. Det er sløsing av ressurser at publikum ikke får bade i bassenget hvis de har en betalingsvilje som overstiger marginalkostnaden ved å la dem slippe til. I noen eksempler vil marginalkostnaden være nær null. Anta for eksempel at en organisasjon får låne et skolebygg etter skoletid. Kostnaden er kanskje ikke annet enn å låse opp og igjen lokalet. Da er det samfunnsøkonomisk effektivt at all kapasitet tas i bruk. Den rette prisen i slike markeder er den som gjør at ønsket engde restkapasitet tas i bruk. Bruken av svømmebasseng er et eksempel på en kommunal investeringsbeslutning med en restkapasitet som kan selges i et marked, men argumentasjonen vil gjelde et vidt spekter av grunnlagsinvesteringer utover dette.

Utredningen fra KS har foretatt beregninger av hva prising etter fullfordelte kostnader, inkludert kapital- og driftskostnader på eiendom, vil bety for prisen på en SFO-plass. Eksempelet er basert på Brynseng skole i Oslo. I dagens situasjon er full foreldrebetaling 2998 kroner per måned. Betaling er inntektsgradert, så foreldrebetalingen ligger i spennet 640 kroner – 2998 kr. Det første året skolen er ny, vil fordelte kapitalkostnader utgjøre 2314 kroner i snitt per plass, mens fordelte driftskostnader i snitt per plass utgjør 2231 kroner. I en fullkostmodell vil snittprisen måtte vektes ut i fra inntektsgraderingen for å dekke totalkostnaden. Dette medfører at høyeste inntektsgruppe vil dekke mer enn snittkostnadene per plass. Til sammen vil foreldrebetalingen for høyeste inntektsgruppe da utgjøre 10 991 kroner. Til en så høy pris vil det sannsynligvis være sterkt redusert etterspørsel, og tilbudet kan stå i fare for å bryte sammen. Prinsippet om fullfordelte kostnader som basis for salg av restkapasitet vil, som i dette tilfellet med skolebygninger, medføre at aktiviteten legges ned.

Kostnadene med å innføre et regnskapsmessig skille og markedsaktørprinsippet kunne bli så høye at det kommunale tilbudet faller bort (kommunen vil velge å ikke tilby tjenesten). Som nevnt vil dette også kunne smitte over på investeringsbeslutninger. Lønnsomheten for en kommune av å investere i for eksempel et skolebasseng kan være avhengig av at restkapasiteten også kan utnyttes av innbyggerne. Dersom muligheten for dette begrenses eller hindres av at salg av restkapasitet må utskilles i regnskapssted og fullkostnadsprises i henhold til markedsaktørprinsippet, vil dette trekke i retning av at kommunene ikke vil investere det samfunnsøkonomisk optimalt, men vil underinvestere. Det finnes ikke rasjonelle samfunnsøkonomiske argumenter for å innføre et pålegg om regnskapsmessig skille, markedsaktørprinsippet og/eller skatteplikt i et slikt tilfelle. Eller sagt på en annen måte, hvis kostnadene ved regnskapsmessig skille og det å følge markedsaktørprinsippet er store, samtidig som det blir stor grad av underinvestering i det kommunale tilbudet, så vil disse reguleringene nærmest sikkert være samfunnsøkonomisk ulønnsomme.

Fagforbundet har pekt på områder som kan bli rammet av Hjelmengutvalget, lista er ikke utfyllende:

• Stell av gravplass
• Svømmehall
• Bygdekino
• Treningstilbud
• Kulturskole
• Musikkskole
• Café/kantinedrift
• Parkering
• Kulturhus
• Utleie av eiendom
• Storkjøkken / kantinedrift
• Kino
• Kultur og konserthus (kafédrift, utleie.)
• Parkering
• Brannvesen, alarmtjenester

Det er åpenbart ikke grunnlag for de omfattende tiltak som Hjelmengutvalget foreslår. Den minst inngripende løsningen er å vente til ESA faktisk reiser en sak. Dersom det skulle gå så langt at en kommune blir dømt, er det verste som kan skje, at de får tilbake den ulovlige kommunale støtta. Det er mye mindre inngripende å gjøre tiltak i konkrete saker enn de endringene utvalget foreslår.
Å innføre et generelt krav om markedsrente, skatteplikt og avkastning må Norge ta til EFTA-domstolen om ESA skulle opprettholde sin sak. Det vil ha svært store konsekvenser for velferdsstat og tjenestetilbud. Derfor: motstand mot Hjelmengutvalget er sentralt i å opprettholde dagens velferdsstat og motvirke markedstenkning.

Kilder:

• http://regjeringen.no
• KS-bestilt rapport: «Konkurranse på like hvilkår» – hvilke samfunnsøkonomiske konsekvenser har dette for kommunesktoren?
• Nei til EU: Høringsuttalelse om Hjelmengutvalget