Ny grunnlov i Bolivia – inn i en ny fase
Av Cecilie Hirsch
Bolivia har tatt et historisk skritt. 25. januar stemte over 60 prosent av befolkningen for en ny grunnlov.(1)
Resultatet av folkeavstemmingen viser en allianse mellom arbeiderne, bondebevegelsen, urfolk og middelklassen. Samtidig varierer støtten regionalt, og den nye fasen byr på mange utfordringer.
Cecilie Hirsch har tilbrakt de siste åtte månedene i Bolivia som koordinator for Latin-Amerikagruppenes (LAG) solidaritetsbrigade og utfører nå feltarbeid for masteroppgave.
Reidun Blehr Lånkan tar over som LAGs koordinator i Bolivia i 2009.
Bolivia er kjent for de sosiale bevegelsene, og i 2005 ble landet satt på verdenskartet etter å ha valgt sin første urfolkspresident med 54 prosent av stemmene. I august 2008 fikk president Evo Morales bekreftet sin tillitt fra 67 prosent av befolkningen. En ny grunnlov er et krav de sosiale bevegelsene har samlet seg om, og Bevegelsen for Sosialisme (MAS) har vært deres forkjemper. En ny grunnlov vil være viktig som veiviser for landet fremover og et grunnlag for politisk handling og juridiske krav om rettigheter.
MAS og de sosiale bevegelsene
Bevegelsen for Sosialisme – Det Politiske Instrumentet for Folkenes Suverenitet (MAS-IPSP)(2), er hovedsakelig en samling av urfolks- og bondeorganisasjoner, fagforeninger og urbane nabolagsorganisasjoner. Evo Morales har bakgrunn som fagforeningsleder for cocabøndene, og er selv aymara. De sosiale bevegelsene i Bolivia har historisk sett vært fragmenterte med hver sin organisatoriske base, diskurs og område med ulik kapasitet til å øve press og mobilisere. De siste årene har de imidlertid samlet seg om et felles prosjekt; hvordan skape et rettferdig samfunn og bygge en inkluderende stat sammen(3). Noen av organisasjonene fremmer en radikal endring av statens organisering, slik som den Nasjonale Bondeforeningen (CSUTCB), Cocabøndene har en sterk anti-imperialisme diskurs, mens andre er mer moderate og jobber kun for anerkjennelse av egen gruppe.
Frem til 1980-tallet var fagbevegelsen i Bolivia sterk og gruvearbeiderne representerte de mest klassebevisste arbeiderne. Med kapitaliseringsreformene(4) på midten av 1980-tallet, som medførte massive oppsigelser i gruvesektoren, mistet disse imidlertid sin posisjon. Samtidig ble urfolksorganisasjonene revitalisert og urfolksidentitet tok over som ledende i organisasjonene(5). Mange av de arbeidsløse gruvearbeiderne flyttet til Chapare-regionen som cocabønder, og tok med seg sin sterke organisasjonskultur dit. Fagbevegelsen er i dag en splittet bevegelse der enkelte fagforeninger støtter høyresiden, andre er MAS-allierte og andre igjen er mer perifert tilknyttet. Oljearbeiderfagforeninger har det siste året styrket allianser seg i mellom i forbindelse med nasjonaliseringsprosessen.
62 prosent av folket i Bolivia definerer seg som urfolk og det finnes 36 ulike urfolksgrupper i landet(6). Blant disse er aymara og quechua de to største gruppene som utgjør henholdsvis 25 og 30 prosent av befolkningen(7). I tillegg finnes 34 grupper fra lavlandet, Amazonasområdet og Chaco regionen. De sistnevnte gruppene har ikke samme tilknytning til MAS som aymara og quechua gruppene, men støtter endringsprosessen. I 2007 gikk de fem store sosiale bevegelsene i Bolivia samt noen fagforeninger og mindre organisasjoner sammen i en allianse Den nasjonale koordinatoren til støtte for endring (Conalcam). Conalcam er en viktig aktør for samarbeid med MAS-regjeringen.
MAS og organisasjonene har basert arbeidet på tre pilarer: naturressursene i landet skal komme folket til gode, likhet, deltakelse og anerkjennelse av alle grupper i landet og en desentralisering av makten. Den økonomiske modellen har tre hovedelementer. Det første er å «ta tilbake» (recuperar) naturressursene i landet, slik som gass, olje, mineraler og jord, gjennom en nasjonalisering. Hittil har staten økt, eller tatt tilbake, eierandel i olje og gassektoren til mellom 60 og 70 prosent og 60–65 i gruvesektoren(8)8. Målet er å gå vekk fra eksport av råmaterialer og drive videreforedling og industrialisering selv.
Utenlandske selskaper skal ikke lenger ha privilegier når de operer i landet, men stille på lik linje som nasjonale selskaper. Inntekter fra naturressursene skal blant annet gå til sosiale programmer. Pensjonsordningen, skoleprogrammet og rentefrie lån til småprodusenter og bedrifter er eksempler på dette.
Den økonomiske modellen skal inkludere både den formelle og den uformelle økonomien, som sysselsetter 83 prosent av befolkningen(9). Staten skal intervenere og være primus motor for økonomien gjennom å styrke lokalsamfunnenes økonomi, støtte det kooperative systemet, fremme den statlige økonomien, og garantere den private økonomien. Et annet viktig element er redistribusjon av jord der uproduktiv jord skal kunne eksproprieres og refordeles.
«Comunitarismo»
En kan finne både klassisk sosialistiske og sosialdemokratiske elementer i MAS sin politikk. Alvaro Garcia Linera, sosiolog og visepresident, kaller imidlertid prosessen for «comunitarismo» fremfor sosialisme, og mener Bolivia har et for svakt proletariat til å føre prosessen. Comunitarismo baserer seg på felleskap og solidaritetsnettverk med tradisjonelle organisasjons- og produksjonsformer, i tillegg til egne demokratiformer som innebærer konsensus og deltakelse basert på lokalsamfunns tradisjoner. MAS jobber for å inkludere disse. MAS-prosjekt er heller ikke et prosjekt for å avskaffe kapitalismen, men at private, offentlige og alternative initiativ (comunitario, kooperative etc) skal kunne leve side om side. Dette gjenspeiles også i den nye grunnloven.
Veien frem til folkeavstemmingen for en ny grunnlov var lang. Kravet om en grunnlovgivende forsamling oppstod på 1990- tallet fra urfolksorganisasjoner i lavlandet. MAS tok kravet inn i sitt valgprogram i 2005, og satte dette ut i livet da de kom til makten i 2006.
I juni 2006 ble 255 representanter fra partier og borgergrupper valgt inn til den grunnlovgivende forsamlingen. Dette var første gang i den bolivianske historie at folket var med på å lage grunnloven. Forslag ble sendt inn fra hele landet, sosiale organisasjoner, foreninger og myndigheter, og 21 kommisjoner jobbet seg frem til en grunnlov med over 400 artikler. Grunnloven er den femtende i rekken siden Bolivia ble uavhengig i 1825, men dette er den første som har vært utarbeidet med slik bred deltakelse.
Kampen mot opposisjonen
MAS har en har sterk opposisjon å bryne seg på som ikke skyr noen midler. Disse består først og fremst av den gamle politiske og økonomiske eliten. Den politiske høyreopposisjonen er representert ved tre partier, UN, MRN og Podemos, som til sammen har flertall i Senatet. Den sterkeste motstanden har imidlertid vært opposisjons-prefektene (innvalgte fylkesmenn) i lavlandsfylkene Pando, Tarija, Beni, Santa Cruz samt høylandsfylket Chuquisaca, og de såkalte borger- komiteene i lavlandet. Borgerkomiteene består av næringslivsledere, store landeiere, folk i høyere posisjoner i det juridiske systemet og fylkesadministrasjonen. Prefektene har konsolidert samarbeidet i en allianse, Den Nasjonale Demokratiske Komiteen (Conalde). Prefektene er i hovedsak støttet av middelklassen i byene, mens MAS-regjeringen har størst støtte på landsbygda og i høylandet.
Utad har uenighetene mellom MAS og opposisjonen dreid seg om fordeling av inntekter fra olje- og gassektoren (de såkalte IDHs) og autonomispørsmålet. Motstanden mot MAS stikker imidlertid dypere, og dreier seg i stor grad om frykt for tap av privilegier. Den gamle politiske og økonomiske eliten sitter på store landområder, brukt til spekulasjon og lånegaranti, og innehar viktige posisjoner i det politiske og juridiske systemet. Den nye grunnloven vil kunne rokke ved disse maktstrukturene.
Under den grunnlovgivende forsamlingen forsøkte opposisjonen stadig å stikke kjepper i hjulene for prosessen. På tross av å ha deltatt i og kommet til enighet i kommisjonene boikottet høyrepartiet Podemos sluttinnspurten. Grunnlovsforslaget ble lagt frem desember 2007, men uten disse til stede under siste avstemming. Opposisjonen kalte dermed grunnlovsforslaget for ugyldig, og blokkerte en folkeavstemming i Senatet.
Deres neste våpen var en økonomisk krig, der selskaper truet med å holde tilbake matforsyning til butikkene, kvegeiere stanset forsyning av kjøtt og investorer holdt tilbake investeringer. Staten klarte å unngå en økonomisk krise ved å intervenere både i eksportsektoren og matforsyning. I mai ble det avholdt ulovlige folkeavstemminger i lavlandfylkene over autonomistatutter utarbeidet av eliten i fylkene.
Tilbakekallingsvalget i august var ment som et politisk våpen for å felle Evo Morales. Presidenten fikk imidlertid bekreftet sin støtte fra 67 prosent av befolkningen. Med folket i ryggen kunngjorde han en kommende folkeavstemming om det nye grunnlovsforslaget. Dette førte til en opptrapping av opposisjonens motstand, og et sivilt kuppforsøk (utført av sivile, ikke militære). I løpet av september måned ble 100 institusjoner okkupert og rasert, organisasjoner med antatt tilknytning til MAS ble angrepet, og personer ble overfalt. Det hele toppet seg i en massakre i fylket Pando der over 20 mennesker ble drept.
Opptøyene viste seg å ha liten støtte blant folk, dette gjaldt regjeringstilhengere så vel som MAS-motstandere. Opptøyene var nøye planlagt, og store deler ble utført av voldelige ungdomsorganisasjoner betalt av de sivile borgerkomiteene i lavlandet. På tross av å bli forfulgt, overfalt, truet og ydmyket besvarte ikke de sosiale bevegelsene volden.
Regjeringen viste handlekraft, innførte unntakstilstand i Pando og kalte inn alle prefektene til forhandlinger. Unionen for Søramerikanske stater (Unasur) gikk raskt ut med en støtte til MAS regjeringen, og fordømte de voldelige aksjonene.(10) Ingen endelig avtale ble underskrevet under forhandlingene, men et nytt kapittel om autonomi ble skrevet for grunnloven. Prefektene, som fremmer fylkesautonomi, fikk gjennom flere funksjoner og makt på fylkesnivå. Det lå i luften at endringer i grunnlovsforslaget var nødvendig. Alliansen Conalcam meldte samtidig om en marsj til La Paz for å legge press på kongressen for en folkeavstemming. Over en million mennesker marsjerte og ankom La Paz 20. oktober. Kongressen inngikk i forhandlinger, og i løpet av 17 timer og over 100 endringer i grunnlovsforslaget var de kommet til enighet.
Den nye grunnloven
Den nye grunnloven skal konsolidere endringsprosessen, og inneholder fire fundamentale endringer. Disse er en flernasjonal stat, utvidede rettigheter, forvaltning av naturressurser, og desentralisering gjennom autonomi. Med en flernasjonal stat anerkjennes for første gang de 36 urfolksgruppene i landet, og mangfold innen organisering, produksjon og kultur verdsettes og styrkes. Sammenlignet med den gjeldende grunnloven er rettigheter betydelig utvidet og mer spesifiserte innen sivile og politiske rettigheter, sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter og urfolks kollektive rettigheter. Rettigheter for barn, ungdom, eldre, handikappede og kvinner er spesifisert. Sosiale støtteordninger, gratis skolegang og grunnleggende helsetjenester sikres. Vann er definert som en menneskerettighet, og alle har rett til tilgang til elektrisitet og gass.
Grunnloven prioriterer deltakende demokrati fremfor representativt, og anerkjenner lokalsamfunns demokratiske tradisjoner. For valg til kongressen skal det sikres deltakelse fra 50 prosent kvinner og ¼ av Senatorene skal være urfolk. Ny valgordning for presidenten krever 50 prosent eller 40 prosent inkludert ti prosent mer enn kandidat nummer to, og senatorene kan kun sitte to perioder.
Det nye grunnlovsforslaget legger opp til en større statlig kontroll og forvaltning av naturressursene slik som olje og gass, gruvesektoren og refordeling av jord.
Autonomi gjelder både selvbestemmelse i urfolksområder, og en politisk og administrativ desentralisering til fylker, kommuner og regioner. Autonomi innebærer direktevalg, forvaltning av egne økonomiske ressurser og lovgivende kapasitet innenfor egen jurisdiksjon (unntatt for regionene). Fylkene skal ta seg av regional utvikling, kommune sosiale tjenester og urfolksområder, først og fremst kollektive rettigheter.
Utfordringer fremover
Støtten til den nye grunnloven varierer regionalt. Alle lavlandsfylkene stemte nei til den nye grunnloven, mens høylandsfylkene stemte ja. Dette vil være en utfordring for implementeringen av grunnloven. I praksis finnes det kun to blokker i Bolivia: for eller mot Morales. Er du i mot Morales, er du også mot den nye grunnloven.
Kritikk av grunnloven kommer fra både høyre- og venstresiden. Høyreopposisjonens motstand har i liten grad dreid seg om innholdet, men en sterk motvilje til Morales og regjeringen. Grunnloven representerer en trussel mot deres privileger, opposisjonen anerkjenner ikke autonomi på andre nivå enn for fylket. De har frontet argumenter om at grunnloven kun bryr seg om urfolk, vil presse abort på folk og at den er diktert av Chavez. Mange har ikke engang lest grunnloven.
Kritikken kommer også fra egne rekker som mener at MAS ga for mye i forhandlingene i oktober, og at det er Oruro forslaget fra desember 2007 som burde ha vært lagt frem til folkeavstemming. De viktigste endringene var fylkenes makt, valgsystemet og sammensetting av kongressen, og begrensing av jordområder.
I samme folkeavstemming har folket i Bolivia stemt på hvorvidt de mener jordeiendommer skal begrenses til 5 000 eller 10 000 hektar. 80 prosent av Bolivias befolkning stemte for en begrensing på 5 000 hektar. I Bolivia finnes familier som eier fra 10 000 til 100 000 hektar, jord de har fått fikk tildelt gratis med jordeformen etter 1952 eller som politiske vennetjenester under diktaturtiden. Jordreformsinstituttet INRA registrerte i 2008 at 15 familier eier 512 000 hektar jord til sammen i de tre lavlandsfylkene Santa Cruz, Beni og Pando.(11)
Den definerte begrensingen vil imidlertid ikke ha tilbakevirkende kraft, noe opposisjonen fikk gjennom i kongressforhandlingene i oktober 2008. I praksis vil begrensingen bare gjelde for fremtiden. Det viktige punktet er en grunnlovsfesting av at all privat eid jord må være produktiv, mens urfolksområder kun trenger å oppfylle en sosial funksjon. Kun 35 prosent av jorda i Bolivia er imidlertid sanert, som innebærer registrering, titulering og kontroll av produktivitet.(12) Problemer innebærer alt fra korrupsjon i systemet til at de statlige funksjonærene blir jaget vekk fra området når de kommer for å kontrollere jorda. En kritikk til forhandlingene i oktober er at dette var en forhandling mellom eliter, og at enkelte endringer var forhastet. Dette kan også det store flertallet som stemte for 5 000 hektar tyde på.
Implementeringen av grunnloven vil avhenge av utforming av et sterkt lovverk og institusjoner. Dette er en prosess som kommer til å ta mange år og flere forhandlinger, der MAS må ta mange av kampene på nytt. De første utfordringene vil være implementering av autonomi der autonomistatuttene fra de fire lavlandsfylkene må modifiseres etter grunnloven. Spørsmålet er hvem som skal kontrollere denne prosessen. Nytt president- og kongressvalg vil avholdes i desember 2009. Sammensetting av kongressen vil være svært viktig for utvikling av lover fremover.
Tilgang på informasjon og politiske alternativ
For Bolivia har det vært uvurderlig at de sosiale bevegelsene har samlet seg om et felles prosjekt og for en endring av landet. I fremtiden vil det samtidig være viktig med flere alternativer. For tidligere ekskluderte grupper er dette første gang de deltar i det politiske systemet. Denne prosessen har således vært en demokratisering av landet og en bevisstgjøring av folket som nå ser at deres stemme og forslag kan bli hørt.
Dette henger også sammen med tilgang til informasjon. 90 prosent av mediene i Bolivia er privat eid, og eierne bruker mediene til å fremme egeninteresser. Det finnes ingen presseetikk, og terskelen er lav for å manipulere informasjon. Dette har gitt høyresida større mulighet til å fremme sin synsvinkel fremfor MAS regjeringen. Nøytral informasjon eksisterer knapt, og mye informasjon kommer ikke frem. Morales planlegger både en ny TV kanal og avis. I tillegg har regjeringen gitt en betydelig støtte til radioer på lokalt nivå som et godt alternativ til høyresidens medier, samtidig som det gir folket mediemakt.
Økonomiske utfordringer
Vi har vunnet den politiske makten, nå må vi også få den økonomiske makten», sier Carlos Romero, rural utviklings- og miljøminister. Oppskriften er en videreføring av nasjonaliseringsprosessen, industrialisering og utvidelse av matproduksjon. I følge Romero vil en diversifisering av matproduksjonen skje i et samarbeid mellom småprodusenter og staten, og Bolivia må utvide sitt dyrkingsareal gjennom å identifisere jord som ikke blir brukt produktivt.
Den siste tiden har produksjonen i olje og gassektoren i Bolivia gått ned, og etterspørselen opp. Opposisjonen forsøker å legge skylden på regjeringen for en dårlig forvaltning. «Sannheten er at dette går lenger tilbake. På grunn av mangel på investeringer i sektoren årene før vi kom til makten sitter vi med dette problemet nå,» sier Romero. Samtidig er det utfordringer i nasjonaliseringsprosessen der selskaper skal bygges opp igjen samt en mangel på teknisk kompetanse. I tillegg kommer sosiale og miljøhensyn ved utvinning. Regjeringen står både overfor et krav om effektivitet i utvinning og påfølgende distribuering av inntektene, i tillegg til bevaring av miljø og konsultasjon med lokalsamfunn.
Interne utfordringer
Interne utfordringene finnes både i det statlige systemet og innad i MAS. Statssystemet i Bolivia har vært preget av korrupsjon og et enormt byråkrati. I løpet av de siste årene med MAS i regjering har imidlertid korrupsjonsraten gått ned, i følge Transparency International. Oppfatningen av staten som et sted venner og familie kan få jobb i tillegg til en rekke goder må også bekjempes. «Det handler om å endre staten innenifra og få til en debyråkratisering», sier Romero. Dette henger i tillegg sammen med folks tillit til det statlige systemet.
MAS er en bevegelse mer enn et politisk parti. Mangfoldet i MAS representerer både deres styrke og deres svakhet. På den ene siden en bred og mangfoldig base, men på den andre siden må de tilfredsstille svært ulike krav og prosjekter. Med en stat som historisk sett har vært svært sentralisert og lite tilstedeværende er det mange tomrom som skal fylles. Videre ser vi at mange av bevegelsene beholder sin uavhengighet, noe som er viktig for et sterkt sivilsamfunn, mens det på den andre siden resulterer i et ustabilt og sårbart parti. Partiet har også en utfordring å appellere til middelklassen i byene, og således dempe urfolks- og bondediskursen. Dette er en diskurs som har vært viktig for prosessen, men som samtidig kan ha virket ekskluderende. Det er imidlertid en forskjell på MAS diskurs og den politikken de fører i praksis. Utfordringen er å vise middelklassen at de også vil tjene på endringsprosessen.
Folkets ja til grunnloven innebærer at det blir holdt et nytt presidentvalg i desember 2009. Etter forhandlingene i oktober sa Morales fra seg muligheten til å stille til gjenvalg. Han kan bli valgt for perioden 2010-2015, men ikke videre. Nok en utfordring for MAS vil være å fremme nye lederskikkelser, og en person som folk har like stor tillit og tiltro til. Evo har spilt en viktig rolle som et symbol for samlingen av bevegelser og endringsprosessen.
Morales og MAS regjeringen har startet en endringsprosess som «ikke har noen vei tilbake». Med en ny grunnlov i hånden skal politikk skal utformes, og institusjoner og lovverk skal etableres og konsolideres. Dette vil kreve forhandlinger og samarbeid på tvers av landet, og at opposisjonen respekterer folkets ja til en ny grunnlov. De sosiale bevegelsene må samtidig ta i bruk grunnloven som et redskap for å kreve sine rettigheter og for en videre demokratisering av landet.
Noter:
1. Etter opptelling første dag. Endelig resultat 20.februar.
2. IPSP er det opprinnelige navnet til partiet. MAS er et navn de lånte for å kunne registrere seg i 1997
3. 2004. Garcia Linera, A. La sociologia de los movimientos sociales
4. Kapitaliseringen innebar en form for privatisering der investorer overtok 50 prosent av aksjeandelen og administrasjonen av de statlige selskapene og opererte praktisk talt uten restriksjoner.
5. 2004. Garcia Linera, A. La sociologia de los movimientos sociales
6. INE: http://www.ine.gov.bo/
7. INE: http://www.ine.gov.bo/
8. I følge Alvaro Garcia Linera, Bolivias visepresident i en tale 25.januar 2009
9. I følge Carlos Romero, Bolivias miljø- og rural utviklingsminister
10. Erklæring fra Unasur kunngjort 15.september
11. INRA referert i La Prensa, 26. januar 2009
12. www.bancotematico.org/archivos/primeraMano/archivos/saneamiento_tierras.pdf