New Public Management

Av Roar Eilertsen, Paul Bjerke

Nr 1 2005

Nyliberale teorier som New Public Management (NPM), hvor hovedpoenget er å drive offentlige virksomheter som om de var private bedrifter i et konkurransemarked, bidrar til å forsterke markedsutviklingen av offentlig sektor og gjøre forskjellen mellom offentlig og privat minst mulig.

Artikkelen er et utdrag fra kapittel 3 i boka Privatisering – en kritikk (De Facto, 2004), og trykkes med forfatternes tillatelse.

Omtale av boka finner i Røde Fane nr 4, 2004


I en artikkel i tidsskriftet Kommunerevisoren nr 4, 1999 gir Jan Ole Vanebo følgende beskrivelse av innholdet i NPM:

"New Public Management er ikke en samlet teoridannelse eller modell, men må snarere forstås som et empirisk fenomen. Følgende elementer er sentrale i NPM:

  • Borgerne bør ses på som forbrukere som bør ha fritt valg mellom offentlige goder.
  • Brukerne må medvirke i tilretteleggelsen av offentlige tjenester.
  • Det bør skapes markeder eller kvasimarkeder så monopoler blir avløst av konkurranse mellom tilbyderne, som til gjengjeld får større selvstendighet.
  • Det blir lagt vekt på bedriftsøkonomisk produktivitet og effektivitet.
  • Rammebudsjettering erstatter detaljregulering via regler.
  • Ansvaret for oppgaveutførelsen desentraliseres og det innføres resultatvurderinger og kvalitetsmålinger.
  • Organisering og ledelsesprinsipper fra den private sektor imiteres og adapteres til den interne organisasjon."

Professor Tom Christensen ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, beskriver NPM slik:

Økt bruk av forbilder fra det private, herunder management-orientering. Mer vekt på klare mål og virkemidler, med tilhørende måling av resultat (utvikling av resultatindikatorer) og belønning/straff ut i fra disse. Mer vekt på formalisering og bruk av kontrakter i styringsrelasjoner og ved utøvelse av service, herunder mer vekt på individuelle kontrakter. Mer intern fristilling av statlige etater og tilsyn, men også mer ytre fristilling av statlige selskap, som mer snevert skal fokusere kommersielle hensyn …

Økt vekt på generell desentralisering og delegering til lavere styringsnivå, med tilhørende større frihet i disponeringen av penger og valg av måter å organisere seg på …

Dels blir det hevdet at tjenesteytingen som sådan blir mer effektivt utført under de nye prinsippene, dels sparer man personalressurser og kan kutte i arbeidsstokken, slik man har sett i samferdselssektoren i mange land. Medaljens bakside ved å følge en slik politikk, eksemplifisert med erfaringene fra Australia og New Zealand, er at sosiale ulikheter og sosial fattigdom synes å øke, arbeidsløsheten kan øke, sentrale politiske mål om integrering av og hjelp til svake brukere bli skadelidende, lovpålagte sosiale hensyn komme under sterkt press av driftsmessige hensyn, osv."

New Public Management-ideologien stripper den offentlige tjenesteproduksjonen for alle genuine ideer om at tjenestene er til for befolkningens skyld. I stedet skal virksomhetene levere "produkter" og "økonomiske resultater". Empati og "tjen folket-ideer" blir erstattet av kalkyler og lønnsomhetskrav. Vi har ingen rettigheter i kraft av å være mennesker og samfunnsborgere, bare i kraft av å være kjøpesterke kunder.

NPM betyr at man i offentlige virksomheter introduserer den samme motsetningen mellom sentralisert makt og desentralisert ansvar som det vi kjenner fra store konserner i privat sektor. Mens makten til å definere målsettinger, økonomiske og organisatoriske rammebetingelser for de offentlige virksomhetene blir sentralisert i hendene på en håndfull sentrale byråkrater som hevder å ha hentet sitt mandat og sin legitimitet fra "markedet", er det opp til de ansatte i virksomhetene å levere de praktiske resultatene; gode tjenester til brukerne og innsparinger til oppdragsgiveren – på en og samme tid.

For de ansatte, som får ansvaret for å løse denne gordiske knuten, blir hverdagen ofte en endeløs rekke av omstillingsprosesser og organisasjonsendringer etter hvert som nye representanter for blårussen inntar direktørstolene og skal bevise at nettopp de har svaret på hvordan utfordringene skal løses. Og uansett hvor hjelpeløse forslag og prosesser som settes i gang, så kalles det selvsagt modernisering.

Det er modernisering når skolene gjøres om fra pedagogiske læresteder til målstyrte produksjonsenheter. Skoleledelse skal i sin kjerne ikke lenger være en pedagogisk oppgave, men en økonomisk-administrativ oppgave for virksomhetsledere som først og fremst skal levere regnskaper i balanse eller helst med et økonomisk overskudd. Ledernes fokus flyttes fra pedagogisk utvikling og gode læringsbetingelser til jakten på innsparings- og effektiviseringsmuligheter, presentasjon av fancy økonomiske indikatorer og forslag til nye, men ofte smålige inntektsmuligheter. Skoleledernes tittel er ofte endret fra rektor til virksomhetsleder eller lignende, og om noen år heter de ganske sikkert direktører.

En tilsvarende utvikling har vi sett også i omsorgssektoren. Sykehjemmene skal ha ansvar for egen økonomi, og lederne har større utfordringer mht økonomistyring, kostnadskutt, reduserte personalkostnader og nye forslag til egenandeler enn i forhold til det å gi god omsorg og pleie til beboerne.

I kommunesektoren har det over flere år gått en omorganiseringsfarsott for å etablere såkalte "to-nivå kommuner". På alle tjenesteområder fjernes sektororganisasjonene (under henholdsvis en skolesjef, omsorgssjef, teknisk sjef, kultursjef, osv.) som mellomledd mellom kommunens øverste administrasjonsnivå (rådmannen) og den enkelte tjenesteprodusent/institusjon (som skole, sykehjem, osv. Selvsagt selges dette inn som avbyråkratisering og effektivisering. Ressursene skal settes inn direkte mot brukerne, må vite. Resultatet er like fullt et svulmende byråkrati direkte under rådmannen og fristilte virksomheter som skal ansvarliggjøres i forhold til tildelte budsjetter og oppgaver. Markedsmodellen, med inndeling i adskilte bestiller-utfører-organisasjoner, virker sterkt byråkratiserende. Behovet for juridisk og økonomisk ekspertise øker, antallet ledere og sjefer blåses opp, mens faggruppene og fotfolket må skjære ned. Flere høvdinger og færre indianere, er den vanlige karakteristikken av det som skjer i offentlige virksomheter.

For helsesektoren har introduksjonen av markedstenkning i ledelsen uten tvil bidratt til å flytte fokus fra "å tjene pasientene" til "å tjene penger på pasientene". De nyliberale ideene om at alt må måles i penger, og at det bare er markedsmekanismer som kan få organisasjoner til å fungere effektivt og medarbeidere til å yte, bryter sterkt med det som tradisjonelt har vært helsevesenets identitet og legitimitet. I Sintef-rapporten Sykehusreformen: Et hamskifte i styring av helsetjenester (desember 2001) omtales dette slik:

"Sykehusene oppfattes verken av samfunnet eller av sykehusets ansatte som en organisasjon som skal gå med overskudd eller som skal tjene penger på sin virksomhet. Sykehusets virksomhet er derfor til en viss grad fristilt fra de mest markedspregede økonomiske forestillinger om hva som er viktig for en organisasjons overlevelsesevne. Det fårr med nødvendighet sine konsekvenser i styringssammenheng. Det er ikke uvanlig at ledere i sykehus sier at de ikke tar ansvar for budsjettet (økonomien), men at de tar det faglige ansvaret for at pasienter får den nødvendige behandlingen. Dette er en adferd som i de fleste organisasjoner ville vært ensbetydende med at karrieren som leder hadde vært over. I sykehus er dette mulig, og til en viss grad blir slike ledere også interne "helter". Dette må forstås ut fra sykehusets institusjonelle særpreg om hva som er legitime handlinger i et sykehus. Det betyr også at reformer som i økende grad hviler på bruk av økonomiske incentiver for å bedre styring av helsetjenesten står i en viss fare for ikke å virke etter sin hensikt, fordi en del av denne styringsideologien ikke har legitimitet i forhold til sykehusets innarbeidende verdier." (Side 42.)

Heller ikke i sykehussektoren har markedsomleggingen ført til mindre byråkrati. Med utgangspunkt i tall fra Statistisk sentralbyrå laget Aftenposten et oppslag 28. mai 2003 under tittelen "Stadig flere uten hvit frakk". Der het det blant annet:

"På fem år har antallet byråkrater ved norske sykehus økt tre ganger så raskt som antall leger og sykepleiere. Bare i fjor, etter at sykehusreformen ble innført, vokste antallet kontoransatte med 10 prosent … Resultatet ble 800 flere ansatte registrert som administrasjons- og kontorpersonell ved sykehusene, ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB)."

Ideen om at NPM skal styrke den politiske styringen skal styrkes tåler heller ikke møtet med virkeligheten. Professor Tom Christensen oppsummerer dette slik i sin artikkel:

"Mange av de statsvitenskapelige og komparative studier av NPMs effekter har satt fokus på hvordan eventuelt politisk styring og sentrale lederroller endres. Hovedkonklusjonene i disse er at den politiske styringen svekkes gjennom bruken av prinsipper fra NPM. Dette kan synes logisk nok, men det interessante er at NPM-reformer oftest lanseres med en begrunnelse om at politisk styring skal styrkes, samtidig som også ledere og enheter på lavere nivå skal få styrket sin rolle. Når politisk ledelse svekkes kan det ses på som et demokratisk problem. Grunnen til at de svekker sin innflytelse er at deres formelle styringsinstrumenter svekkes, som man ser tydeligst ved fristilling for tilsyn eller statlige selskap. Samtidig er det et sterkt press fra mange aktører om at politisk ledelse skal bruke de gjenværende styringsinstrumenter på en passiv måte.

… De aktører som styrker seg under NPM i staten er administrative ledere, etatsledere og ledere av statlige, kommersielle selskaper."

En rapport fra OECD (Distributed Public Governance: Agencies, authorities and other government bodies, 2002) fokuserer på en del av de alvorlige demokratiproblemer som politikken med fristilling og foretaksorganisering har skapt, og oppsummerer at man nå kan se tendenser i flere land til at denne utviklingen er i ferd med å bli reversert. Det blir tydeligere og tydeligere at omgjøring av offentlige etater til bedrifter blant annet skaper betydelige demokratiske problemer. Modellen gjør det kort og godt vanskeligere for politikerne å styre, og at de må se på at utviklingen i stor grad blir overlatt til profesjoner og markedet.

Professor Noralv Veggeland ved Høgskolen på Lillehammer omtalte OECD-rapporten i en artikkel i Aftenposten 29. juni 2003. Han oversetter konklusjonen i rapporten slik:

"Regjeringene har oppdaget at å styre de uavhengige institusjonene på avstand og i en svak politisk situasjon, har skapt en rekke problemer, knyttet til folks tillit, demokrati og politisk kontroll. Politiske prosesser er derfor satt i gang for å forbedre innsynet i de offentlige tjenesteforetakene, og for å oppnå bedre kontroll og koordinering."

Noralv Veggeland påpeker at Norge kom senere i gang med fristillings-politikken enn mange andre europeiske land, men at vi så "kom med i ekstrem grad". Og nå akselereres det enda mer på et tidspunkt hvor andre er i ferd med å snu. I artikkelen stiller han derfor følgende spørsmål:

"Det sentrale spørsmålet er derfor om Norge også denne gangen kommer i gang om noen år med den nye OECD-trenden, med forsterkning av demokrati på alle forvaltningsnivåer, offentlig planlegging og mindre konkurranseutsetting av tjenester. Eller kommer regjeringen til å holde fast på en foreldet politikk når de fornyer offentlig sektor som et høyt prioritert politikkområde?"

Etter vårt syn har de mange forsøkene på markedssimulering i offentlig sektor alvorlige konsekvenser. For det første flyttes virksomhetenes fokus bort fra det å produsere best mulige tjenester for befolkningen og over til det å lykkes best mulig i forhold til mer og mindre ubrukelig effektivitetsmål. Når sykehusene blir foretak drevet etter bedriftsøkonomiske prinsipper, blir det viktigere å planlegge driften ut i fra hva som "lønner seg" enn ut fra hva folk trenger. Når rektorene blir mer opptatt av om kostnadene kan holdes nede enn av om undervisningstilbudet er godt, er det elevene som taper. Kostnadsfokuseringen vil også føre til et allment ønske om å kopiere dem som driver billigst, og dermed drive fram en sterkere ensretting av måtene oppgaver løses på i den offentlige sektoren. Det går på bekostning av grupper og formål som trenger spesiell tilrettelegging, og fører til mindre mangfold og kreativitet.

Markedstenkningen i offentlig sektor tvinger spesielt lederne til å prioritere de økonomiske resultatindikatorene høyest, og utvikler en sterkere lojalitet mellom oppdragsgiver og ledelsen i den utførende enheten enn mellom enheten som sådan og dens ansatte og brukere. Lederskap i privat og offentlig sektor utvikles mer og mer i retning mot "det samme", og det utvikles et felles marked hvor sjefene i større grad går fram og tilbake mellom de to sektorene. Denne strømlinjeformingen i tankegang, ledelsesmetoder og arbeidsmåte bereder i seg selv grunnen for mer markedstenkning og nye privatiseringsfremstøt i den offentlige sektoren.

Bruk av kvasi-markeder i offentlig sektor trenger slett ikke gi mer effektiv produksjon. Så lenge det offentlige garanterer finansieringen av en tjeneste, skapes det et grunnlag for allianser mellom ulike aktører om et felles mål: Å melke offentlige kasser for mest mulig penger. Når leverandørene er i en de facto monopolsituasjon overfor brukerne, får man erfare at "private monopoler ikke er bedre enn offentlige". De private monopolene bruker sin markedsmakt til å sikre seg størst mulig fortjeneste, mens manglende kvalitet tilskrives at "politikerne ikke kan få mer enn de har betalt for". Administrasjonskostnadene med all internfaktureringen, hvor ulike deler av systemet "kjøper og selger " til hverandre, er ofte unødvendige og kommer lett ut av kontroll. Det florerer derfor med eksempler på såkalt suboptimalisering, hvor alle prøver å maksimere egne inntekter og skyve kostnadene over på naboen.

Liberalistenes svar på slike problemer er alltid at det "ikke er marked nok". "Slik går det når man leker marked." Det nyfrelste direktørsjiktet i de "privatdrevne", offentlige virksomhetene eser ut, og ser ut til at de oftere svarer på problemene med å bevilge seg selv stadig høyere lønninger og stadig større fallskjermer enn at de kommer opp med funksjonelle løsninger. De nøyer seg med å anbefale at "vi" må ta nye skritt mot en mer realistisk markedsmodell.

Sannheten er, som tidligere nevnt, at den realistiske, effektive markedsmodellen ikke finnes i den virkelige verden. Markedet er fullt av interessemotsetninger, ineffektivitet, kortsiktighet, polarisering og kynisme. Samtidig vet alle at heller ikke offentlig sektor er uten problemer. Det finnes mange nok eksempler på at offentlig produksjon kan være byråkratisk og ineffektiv, at det foregår sløsing og maktmisbruk, at vanlige mennesker blir tråkket på og ikke får sine rettigheter oppfylt, at byråkratiene har begynt å forfølge egne interesser og unndratt seg politisk styring, osv.

Vi som er kritiske til markedsutviklingen i offentlig sektor, havner ofte i rollen som forsvarere av det bestående. Blir vi sittende fast i den posisjonen, er vi dømt til å tape. Kritikken mot byråkrati og ineffektivitet i den offentlige sektoren er ofte like velbegrunnet som den er sterk. Der hvor markedstilhengerne finner svaret i konkurranse og privatisering, må alternativet være grep som gir oss bedre tjenester for folk flest basert på en fornuftig ressursbruk. Den offentlige sektoren har ikke sin berettigelse i at den skal være en god arbeidsplass, men i at den skal gi oss gode tjenester, – god velferd, effektivitet og likhet i en utstrekning som markedsøkonomien aldri kan oppvise. Dersom den skal fylle en slik rolle, må den også være en god arbeidsplass, med gode betingelser og spennende oppgaver for dyktige arbeidstakere.

Men det finnes kort og godt ingen perfekt modell tilgjengelig. Spørsmålet er hvem sine problemer vi ser på som viktigst? Et forsvar av offentlig tjenesteproduksjon og en universell velferdsstat må være kompromissløst i mot alt som perverterer de kollektive løsningene. Velferdsstatens hovedoppgave er å gi lik rett til utdanning, lik tilgang på helsetjenester, barnehager, omsorgstilbud, sosial trygghet, osv. Vi vet at markedet ikke kan levere dette, men at det kan skapes i forpliktende fellesskap. Derfor er ikke privatisering svaret på velferdsstatens problemer. I stedet trenges det ei kraftfull mobilisering av det ansvarsfulle og solidariske i menneskene.